I OSK 170/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 216/08 w sprawie ze skargi M. D. i W. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 216/08, po rozpoznaniu skargi M. D. i W. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy, skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2000 r. M. D. otrzymał pożyczkę ze środków Funduszu Pracy w wysokości 12.000 zł na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie skład komputerowy, komputeropisanie, korekta i redakcja techniczna tekstów. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki było poręczenie trzech osób: A. C., A. D. i W. K. Zgodnie z zawartą umową raty pożyczki i odsetki winny być spłacone w okresie 36 miesięcy, tj. od lipca 2000 r. do czerwca 2003 r. po uprzedniej 6 -cio miesięcznej karencji w spłacie pożyczki. Z uwagi na niewywiązywanie się z postanowień umowy, wierzyciel wezwał dłużników solidarnych do jednorazowej spłaty zadłużenia (dwukrotnie), a następnie wystąpił do Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa w Łodzi z pozwem przeciwko wszystkim dłużnikom solidarnym o zapłatę pożyczki w kwocie 12.000 zł wraz z odsetkami oraz kosztami procesu. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2001 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi – Widzewa w Łodzi zasądził od M. D., W. K., A. D. i A. C. solidarnie na rzecz PUP w Łodzi kwotę 12.000 zł wraz z odsetkami umownymi oraz kosztami procesu. Wyrok został opatrzony klauzulą wykonalności przez Sąd w dniu 1 października 2003 r. W dniu [...] marca 2001 r. do PUP Nr 1 w Łodzi wpłynęło pismo M. D. z prośbą o umorzenie pożyczki z odsetkami w całości z uwagi na złą kondycję finansową jego firmy i jego trudną sytuację. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie umorzenia pożyczki wraz z należnymi odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania M. D. i W. K., Wojewoda Łódzki w dniu [...] stycznia 2002 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego wniesiona została skarga do Sądu Administracyjnego. W dniu [...] maja 2002 r. M. D. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy o zwarcie ugody w zakresie odroczenia terminu rozpoczęcia spłaty należności do listopada 2002 r., rozłożenia należności na raty oraz umorzenia dotychczasowych odsetek i został poinformowany, że sprawa zostanie załatwiona po rozpoznaniu skargi przez Sąd. W dniu [...] sierpnia 2003 r. do PUP wpłynęło pismo poręczycielki A. C. z prośbą o nieprzekazywanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i deklarujące z jej strony dobrowolną wpłatę miesięczną w kwocie 100 zł – organ przychylił się do tej prośby, a jednocześnie w dniu [...] grudnia 2003 r. złożył wniosek do Komornika Sądowego przeciwko pozostałym dłużnikom solidarnym. Wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd ocenił, że organy orzekające w sprawie ograniczyły swoje badania i rozważania wyłącznie do przesłanek umorzenia pożyczki określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 ustawy, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Nie wypowiedziały się natomiast co do przyczyn określonych w pkt 2 i 4 tego przepisu. Sąd stwierdził też, że nie znajduje również oparcia w brzmieniu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy stanowisko, że umorzenie pożyczki z uwagi na szczególne względy gospodarcze lub społeczne dotyczy wystąpienia jedynie "nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności" oraz, że obowiązkiem organu było również zbadanie przyczyn podanych w odwołaniu i we wniosku o umorzenie pożyczki: kryzysu gospodarczego, nieuczciwej konkurencji, zubożenia społeczeństwa i podmiotów gospodarczych i ich wpływu na działalność gospodarczą skarżącego. Organ powinien rozważyć, czy spłata należności nie spowoduje, że pożyczkobiorca i poręczyciele zmuszeni będą korzystać ze środków pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekł o odmowie umorzenia zadłużenia, wskazując w uzasadnieniu decyzji na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u jednej z poręczycielek. Organ podniósł także, że sytuacja materialna pozostałych dłużników solidarnych i dobrowolna spłata zadłużenia przez jednego z nich nie daje podstaw do umorzenia należności. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Łódzkiego [...] lutego 2005 r. Następnie Prezydent Miasta Łodzi, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ponownie odmówił umorzenia zadłużenia, a Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. III SA/Łd 638/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ponownie wskazując, że organy orzekające ograniczyły swoje badania i rozważania wyłącznie do przesłanek umorzenia pożyczki określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1 i 5, pomijając przesłanki z pkt 2 i 4. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2006 r. orzekł o umorzeniu 50% kwoty pożyczki. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. K. zarzucając, że w decyzji błędnie oceniono sytuację ekonomiczną pożyczkobiorcy i poręczycieli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji uznając, że organ nie wykonał całości zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bowiem jego decyzja nie zawiera oceny prawnej zawartej w wyroku z 15 marca 2006 r. co do przesłanek z art. 18 ust. 4a pkt 2 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta Łodzi umorzył 50% pożyczki. Od decyzji tej odwołanie złożyli M. D. i poręczyciele W. K. i A. D. zarzucając, iż organy nie stosując się do zaleceń Sądu, błędnie ustaliły sytuację A. D. zaniżając jej wydatki, M. D. podając nieprawdziwe dane dotyczące jego wykształcenia i kwalifikacji i nie uwzględniły, że A. C. ma na utrzymaniu bezrobotnego syna. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Łódzki [...] maja 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił umorzenia należności z tytułu pożyczki i odsetek umownych. Na podstawie oświadczeń majątkowych złożonych przez pożyczkobiorcę i poręczycieli organ ustalił, że 2 poręczycieli posiada stałe miesięczne dochody (emerytura i wynagrodzenie za pracę) trzeci utrzymuje się z zasiłku stałego z MOPS. Organ stwierdził, że okoliczności wynikające z ust. 4a pkt 2 nie mogą stanowić podstawy do umorzenia pożyczki. Organ ustalił też, że wydatki egzekucyjne nie przekroczą należności (art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy), stwierdził też, że w badanej sprawienie zachodzą przesłanki z art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy, gdyż nie zaszły żadne nadzwyczajne ani nieprzewidziane okoliczności w postaci np. powodzi i katastrof. Organ wskazał ponadto, że pożyczkobiorca podjął pracę w ramach prac interwencyjnych, a więc jego sytuacja uległa poprawie. Wskazał także, że stabilna sytuacja A. C. daje możliwość częściowego zaspokojenia wierzyciela. Organ wziął też pod uwagę, że M. D. od momentu udzielenia mu pożyczki dokonał wpłat jedynie 2 rat, łącznie w wysokości 207,50 zł, W. K. nie dokonał żadnej wpłaty, nawet wtedy, gdy jego sytuacja majątkowa była dobra i pozwalała na regulowanie zadłużenia. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że nie zostały zatem spełnione przesłanki do umorzenia. Wyjaśnił, że do spłaty pozostaje kwota 18.188,59 zł, w tym 7.276,82 zł pożyczki. Przy wydawaniu decyzji organ uwzględnił negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia. Odwołanie od decyzji złożył W. K. zarzucając, że Prezydent Miasta Łodzi uporczywie i celowo działa na szkodę uczestników, przekracza swoje uprawnienia i nie respektuje wyroków Sądu. Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyli także M. D. oraz A. W., powtarzając zarzuty zawarte w piśmie W. K. oraz podkreślając trudną sytuację pożyczkobiorcy i poręczycieli. Ich zdaniem sytuacja pożyczkobiorcy poprawiła się na krótko. Utrzymując w mocy orzeczenie organu pierwszejinstancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Łódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowi art. 18 ust. 4 i ust 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wyjaśnił, że z dniem 1 czerwca 2004 r. weszła w życie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylająca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie do art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, tj. przed 1 czerwca 2004 r. Ponieważ umowa pożyczki będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zawarta w dniu [...] czerwca 2000 r., zastosowanie mają przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Umorzenie pożyczki za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie za spłatę pożyczki odpowiada czworo współdłużników solidarnych. Zgodnie bowiem z umowami pożyczki i poręczenia oraz przepisami Kodeksu cywilnego, pożyczkobiorca odpowiada względem wierzyciela jak dłużnik solidarnie z poręczycielami, co oznacza, iż każdy poręczyciel z osobna i wszyscy poręczyciele razem są zobowiązani do spłaty całości zadłużenia w sytuacji, gdyby pożyczkobiorca nie mógł tego zobowiązania wykonać. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił sytuację materialną i rodzinną pożyczkobiorcy oraz poręczycieli, a wydając decyzję prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w cytowanych wyżej przepisach. Nie ma również podstaw do uznania, że wydatki egzekucyjne przewyższają kwotę należności. Egzekucja jest prowadzona tylko w stosunku do jednej z poręczycielek. Organ odwoławczy wskazał także, że pożyczkobiorca sam przyczynił się do zaistnienia sytuacji, w jakiej się znalazł, nie realizując warunków umowy pożyczki. Podkreślił, że podstawowymi warunkami decydującymi o umorzeniu pożyczki przez starostę (Prezydenta Miasta Łodzi) jest prowadzenie działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy (z wyłączeniem okresów zawieszeń) – potwierdzonej przez właściwe urzędy oraz spełnienie innych warunków określonych w umowie m.in. wydatkowanie środków uzyskanych z Funduszu Pracy zgodnie ze specyfikacją i harmonogramem zakupów w ramach wnioskowanej pożyczki i rozliczenie się w określonym terminie oraz prowadzenie działalności zgodnie z celem na jaki została udzielona pożyczka. Tymczasem pożyczkobiorca nie podjął działalności gospodarczej, co potwierdza pismo Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego Łódź-Górna z [...] sierpnia 2005 r. oraz pismo ZUS O/Ł z [...] lipca 2005 r. Zatem nie zostały spełnione podstawowe przesłanki wymienione w art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu umożliwiające umorzenie pożyczki do 50% bez uwzględniania sytuacji materialnej pożyczkobiorcy i poręczycieli. Organ podkreślił, że pożyczkobiorca znał warunki umowy i nie realizując jej warunków powinien liczyć się z tym, że wierzyciel zażąda natychmiastowej spłaty całej należności. Pożyczki udzielane z Funduszu Pracy miały na celu udzielenie pomocy osobom bezrobotnym w rozpoczęciu działalności na własny rachunek, występującym jako podmiot gospodarczy, a nie osobom fizycznym w celu otrzymania zleceń od innych instytucji działających na rynku. Podkreślono też, że pożyczkobiorca mimo zatrudnienia od [...] września 2007 r. do [...] lutego 2008 r. nie dokonał żadnej, choćby symbolicznej wpłaty na poczet zadłużenia. Odnosząc się do zadłużenia i innych zobowiązań, o których pisze pożyczkobiorca i poręczyciele, organ stwierdził, że zostały one zaciągnięte po zawarciu umowy pożyczki, a więc osoby te musiały się liczyć z tym, że będą to dodatkowe obciążenia ich budżetu. W ocenie organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji, nieudana działalność gospodarcza nie może stanowić podstawy do umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wysokości odsetek Wojewoda Łódzki stwierdził, że jest on niezasadny. Szczegółowo kwestię ich wysokości regulowało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 marca 1995 r. (Dz. U. Nr 35 , poz. 174 ze zm.), zaś dokonywane wpłaty zaliczane były na poczet należności głównej aby kwoty odsetek nie zwiększać. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego złożyli M. D. i W. K. Wnosili o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzających ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu umowy pożyczki i odsetek umownych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym [...] lipca 2008 r. pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu. W kolejnym piśmie złożonym [...] sierpnia 2008 r. pełnomocnik skarżących potwierdził, iż skarżący M. D. jest zatrudniony w ramach robót interwencyjnych, zaznaczając zarazem, że okoliczność ta nie ma znaczenia gdyż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji był osobą bezrobotną. W. K. natomiast został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy, tym samym nie możliwą wydaje się prognozowana przez Prezydenta Miasta Łodzi i Wojewodę Łódzkiego poprawa jego sytuacji majątkowej. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że Wojewoda Łódzki zebrał i ocenił cały materiał dowodowy pod kątem wszystkich mających zastosowanie w sprawie przesłanek zawartych w art. 18 ust. 4a ustawy. Ustalenia poczynione przez organ i wnioski z nich płynące, wbrew zarzutom strony skarżącej nie noszą cechy dowolności i są zgodne z zasadami logicznego rozumowania. Przechodząc do analizy spełnienia przesłanek do umorzenia pożyczki wraz z odsetkami organ prawidłowo podkreślił, że umorzenie pożyczki za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Oznacza to, że każda z przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4a musi być spełniona w odniesieniu do wszystkich zobowiązanych. Solidarna odpowiedzialność dłużników oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani (art. 366 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego) . Treść art. 18 ust 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu koresponduje zatem z przytoczonym przepisem Kodeksu Cywilnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przeanalizował w odniesieniu do wszystkich dłużników spełnienie każdej z przesłanek. Fakt posiadania przez dwóch dłużników solidarnych stałych dochodów, (A. C. z tytułu wynagrodzenia za pracę i A. D. z tytułu emerytury), do których można skierować egzekucję oznacza, że organ prawidłowo uznał, że ta przesłanka umorzenia pożyczki nie została spełniona. Fakt, że w odniesieniu do pożyczkobiorcy i jednego poręczyciela ta przesłanka byłaby spełniona jest bez znaczenia prawnego, skoro organ nie mógł przyjąć, że przesłankę tę spełniają wszyscy zobowiązani. Organ prawidłowo uznał też, że ustalona w postępowaniu wyjaśniającym sytuacja rodzinna i materialna zobowiązanych nie daje podstaw do zastosowania art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy, tj. umorzenia pożyczki z tej przyczyny, że "w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania". Taka sytuacja nie zachodzi bowiem w przypadku A. D., która jest osobą samotną i dysponuje miesięcznie emeryturą w wysokości 1.234 zł brutto, z której 308,56 zł potrącane jest z tytułu egzekucji (potrącenia do wysokości 25% świadczenia). Kwotą jaką uczestniczka dysponuje po uiszczeniu należności z tytułu poręczonej pożyczki nie daje podstaw do uznania że, jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Nie ulega wątpliwości, że kwota jaka pozostaje uczestniczce nie jest kwotą wygórowaną, ale pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Fakt, że uczestniczka w złożonym oświadczeniu majątkowym wskazała jeszcze inne zobowiązania (spłata kredytu zaciągniętego w Provident Banku) tej oceny nie może zmienić, skoro zobowiązanie to zaciągnięte zostało w późniejszym terminie. Podobnie oceniać należy sytuację drugiej poręczycielki A. C., która także posiada stałe źródło utrzymania w postaci wynagrodzenia za pracę i dobrowolnie spłaca istniejące zobowiązanie w ratach po 100 zł. Także zatem w odniesieniu do drugiej przesłanki organ nie miał podstaw do uznania za zachodzi ona w stosunku do wszystkich zobowiązanych. Organ odwoławczy wyjaśnił także dlaczego nie ma podstaw do uznania, że wydatki egzekucyjne przewyższają należność. PUP odzyskał z zasądzonej na jego rzecz kwoty 6.930,68 zł. Postępowanie egzekucyjne toczy się tylko w stosunku do jednej poręczycielki i od niej na poczet długu wyegzekwowano 1.423,18 zł, druga poręczycielka spłaca zadłużenie dobrowolnie i wpłaciła już 5.300 zł, 207,50 zł wpłacił pożyczkobiorca. Z tego na poczet należności głównej zaliczono kwotę 4.823,18 zł. Nie można więc mówić o sytuacji, w której egzekwowanie należności powoduje zwiększenie straty po stronie pożyczkodawcy. Należy też zgodzić się z oceną, że w badanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne względy gospodarcze lub społeczne (pkt 5), tj. nadzwyczajne nieprzewidywalne okoliczności. Organ trafnie wskazał też na poprawiającą się sytuację na rynku pracy, która szczególnie daje możliwości znalezienia zatrudnienia M. D., który jest osobą młodą i wykształconą. Tym samym można było uznać , że zastosowanie tego przepisu (art. 18 ust. 4a pkt 5) nie było uzasadnione. Reasumując, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, ustalił na tej podstawie stan faktyczny i dokonał następnie jego oceny. Sąd podkreślił ponadto, że nawet gdyby organ miał podstawy do uznania, że spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4a ww. ustawy to i tak umorzenie pożyczki nie byłoby obligatoryjne. Przepis stanowi bowiem, że starosta może umorzyć w części lub w całości pożyczkę. Co oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy jest decyzją uznaniową. Pożyczka udzielona skarżącemu ze środków społecznych – Funduszu Pracy miała na celu pomoc w rozpoczęciu działalności na własny rachunek i była udzielona pod określonymi warunkami, które nie zostały w żadnym stopniu spełnione, co może mieć wpływ na decyzję o ewentualnym umorzeniu pożyczki. Organy mają bowiem obowiązek dbania o prawidłowy sposób wykorzystania środków, którymi dysponują. Co do zasady nieudolne i nieudane prowadzenie działalności gospodarczej nie powinno obciążać społeczeństwa i jak chcą skarżący, uzasadniać umorzenia należności. Środki z Funduszu Pracy nie mogą być traktowane jak środki przeznaczone na opiekę społeczną. Sąd wskazał jednocześnie na to iż, okoliczność, że w chwili obecnej organ nie znalazł podstaw do umorzenia pożyczki w całości lub części nie oznacza, że nie dostrzeże ich w terminie późniejszym, gdy zmianie ulegną niektóre okoliczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli M.D. i W. K., zaskarżając tenże wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem: a) przepisów postępowania mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokonanie przez organ drugiej jak i pierwszej instancji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności przez oparcie ustaleń dotyczących stanu majątkowego pożyczkobiorcy i poręczycieli jedynie na podstawie złożonych przez nich oświadczeń majątkowych z pominięciem ustalenia niezbędnych środków utrzymania poręczycielek A. C. oraz A. D.oraz osób pozostających na ich utrzymaniu, a także pominięcie w ustaleniach dotyczących sytuacji finansowej zobowiązanych faktu, iż poręczyciel W. K. jest osobą niepełnosprawną i uznaną za niezdolną do pracy, b) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż sytuacja materialna dłużnika jak i poręczycieli pozwala im na spłatę zadłużenia nie pozbawiając pożyczkobiorcy/poręczyciela lub osób pozostających na ich utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, które uzasadniają jej uchylenie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organy administracyjne nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji materialnej osób zobowiązanych do spłaty pożyczki. Prezydent Miasta Łodzi wydając decyzję, ustalenia oparł jedynie na oświadczeniach złożonych przez pożyczkobiorcę i poręczycieli, które zawierają niepełne i wycinkowe informacje dotyczące kosztów utrzymania osób zobowiązanych i osób pozostających w ich wspólnym gospodarstwie domowym. Wojewoda Łódzki w toczącym się przed nim postępowaniu odwoławczym, mimo wyraźnych zarzutów skarżących co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Powiatowy Urząd Pracy nr 1 w Łodzi i poczynionych w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. ustaleń w zakresie sytuacji materialnej zobowiązanych do spłaty pożyczki, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Ograniczył się jedynie do powtórzenia niepełnych ustaleń organu I stopnia i w sposób wyjątkowo lakoniczny stwierdził, że: "sytuacja pożyczkobiorcy i poręczycieli uległa polepszeniu (pożyczkobiorca pracował do dnia [...] lutego 2008 r. i mąż poręczycielki A. C. również podjął pracę) wobec czego nieuzasadnione jest umorzenie pożyczki w części" (str. 8 decyzji). Co więcej wnioski swe opiera na założeniach hipotetycznych, stwierdzając, iż "istnieje realna możliwość uregulowania pozostałego zadłużenia, zwłaszcza w sytuacji podjęcia zatrudnienia przez Pana M. D. i Pana W. K.", w sytuacji gdy w chwili wydawania decyzji oboje pozostawali bez pracy. Zdaniem skarżących, wnioski organów administracyjnych pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym, bowiem poręczyciel W. K. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i stwierdzono u niego umiarkowany stopień niepełnosprawności. W związku z czym niezrozumiałą jest prognozowana zarówno przez Prezydenta Miasta Łodzi jak i Wojewodę Łódzkiego poprawa jego sytuacji majątkowej w przypadku znalezienia w przyszłości zatrudnienia. Ocena sytuacji majątkowej poręczycielek A. C. i A. D. budzi zastrzeżenia, bowiem organy administracyjne stwierdzają jedynie, iż w razie egzekucji nie będą one pozbawione niezbędnych środków utrzymania przy czym ustalenia w zakresie wysokości niezbędnych potrzeb, ograniczają jedynie do wskazania obciążających je należności z tytułu czynszu. Nie można twierdzić, iż jest to jedyna potrzeba poręczycielek i osób pozostających na ich utrzymaniu, przy jednoczesnym ustaleniu Powiatowego Urzędu Pracy nr 1 w Łodzi, że stałe miesięczne wydatki trzyosobowej rodziny wynoszą jedynie 352,83 zł. Zarówno organ administracyjny I jak i II stopnia nie uzasadnił, zdaniem skarżących, w sposób wyczerpujący braku przesłanki umorzenia wskazanej w art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a oceny sytuacji materialnej dłużnika i poręczycieli dokonał w sposób dowolny i niezrozumiały z punktu widzenia słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę złożoną przez M. D. i W. K., mimo naruszenia przez Prezydenta Miasta Łodzi i Wojewodę Łódzkiego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., usankcjonował niezgodny z rzeczywistością, a przede wszystkim niepełny stan faktyczny. Kierowanie się wadliwie zebranym materiałem dowodowym spowodowało stwierdzenie braku przesłanki uzasadniającej umorzenie pożyczki wskazanej w art. art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, podczas gdy sytuacja materialna pożyczkobiorcy jak i wszystkich z poręczycieli uzasadnia zastosowanie wskazanego przepisu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone przez skarżących w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 1 P.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania co oznacza, że kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwa była tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przejęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesadzające znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r. I FSK 799/07 Lex nr 468870). Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania powołuje się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu jest nieprawidłowa. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. zawierają niepozostające ze sobą w jakimkolwiek związku odrębne regulacje dotyczące możliwego wyniku oceny przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej decyzji. W sytuacji oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi, zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania może dotyczyć niewłaściwego zastosowania tego przepisu. W żadnym wypadku nie jest możliwe dopatrywanie się naruszenia przez sąd art. 151 P.p.s.a. w oddaleniu skargi – jak czyni to wnoszący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie. Pomijając jednak niezbyt fortunne sprecyzowanie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. należy ocenić zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. Zarzut ten nie jest trafny, albowiem jego uzasadnienie koncentruje się wyłącznie wokół nieprawidłowości postępowania administracyjnego. To organowi administracji publicznej wnoszący skargę kasacyjną zarzuca braki w zakresie postępowania dowodowego, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji majątkowej pożyczkobiorcy i poręczycieli. Skarga kasacyjna poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie wskazuje jednak jakie przepisy obowiązujące w postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi akceptując wadliwe ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie, które doprowadziło do jego wydania, a nie decyzja administracyjna. Jak wspomniano wcześniej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stanowi wyłącznie o wyniku sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji i jako taki nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. konieczne jest powołanie w skardze kasacyjnej innych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskutek naruszenia których przez Sąd Administracyjny doszło do tego, iż Sąd nie dostrzegł procesowych wad decyzji uzasadniających potrzebę jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Analizowana skarga kasacyjna nie wskazuje jakie konkretne przepisy P.p.s.a. naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i przez to oddalił skargę na decyzję podjętą z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Kwestionowane skargą kasacyjną orzeczenie jest zawsze wynikiem błędnego zastosowania lub niezastosowania przez Sąd określonych przepisów P.p.s.a. Aby zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. był uzasadniony, powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia innego (innych) przepisów P.p.s.a. W przeciwnym bowiem razie nie może wywołać on zamierzonego skutku w postaci jego uwzględnienia. Skoro skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie można uznać również za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). W myśl tego przepisu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1 jeżeli w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Decyzja w przedmiocie udzielenia pożyczki lub jego odmowy wydana na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oparta jest o tzw. "uznanie administracyjne", w ramach którego ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jak ustalono i co nie zostało skutecznie zakwestionowane skargą kasacyjną, poręczyciele (A. C. i A. D.) które odpowiadają solidarnie wraz z dłużnikiem za udzieloną mu pożyczkę, w wyniku egzekucji nie zostałyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Oceny takiej nie podważa fakt, iż środki pozostałe po potrąceniu w drodze egzekucji należnych kwot jakie pozostaną poręczycielom są małe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.