I OSK 1261/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/18 w sprawie ze skargi P.H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania P.H. na listę najmu lokali z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie § 12 uchwały nr LXIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajdowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., poz. 3937 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały podano, że z wniosku P.H. a o najem lokalu socjalnego oraz jego wyjaśnień złożonych w toku postępowania wynika, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i obecnie mieszka w schronisku dla bezdomnych. P.H. do 2009 r. mieszkał z rodzicami, zaś w latach 2009 - 2011 r. razem z dziewczyną przy ul. [...] w Warszawie, później wynajmował kwatery pracownicze, mieszkał na działce u znajomego oraz w noclegowniach. We wrześniu 2016 r. trafił do Szpitala [...], później do Szpitala [...]. Po jego opuszczeniu przebywał w Monarze, od [...] sierpnia 2017 r. zaś do chwili obecnej mieszka w Schronisku dla Bezdomnych [...] P.H. przedłożył orzeczenie o niepełnosprawności wydane do dnia [...] kwietnia 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wyjaśnił, że stosownie do § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poddał analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania wnioskodawcy, warunki mieszkaniowe jego wstępnych z punktu widzenia możliwości zamieszkania przez niego w tych lokalach. Na tej podstawie stwierdził, że P.H. nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały. Nie ma bowiem przeszkód, aby skarżący zamieszkał z rodzicami w trzypokojowym mieszkaniu (o pow. mieszkalnej 35,20 m² i pow. użytkowej 48,30 m²)., które dobrowolnie opuścił w 2009 r. P.H. w skardze do Sądu podniósł, że kiedy w 2009 r. opuszczał lokal był uzależniony od alkoholu i pozostawał w "ostrym konflikcie" z rodzicami. Ojciec w 2008 r. wymeldował go z lokalu i od tego czasu był bezdomny. Skarżący podał, że chciał wrócić do mieszkania rodziców, jednak oni odmawiali. Po opuszczeniu szpitali, mieszkał u rodziców przez tydzień, skąd przeniósł się do ośrodka, gdzie mieszka do dziś. P.H. podkreślił, że "nie widzi możliwości powrotu do domu, ponieważ rodzinny konflikt nie wygasł z upływem lat" i zarzucił, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę "nie rozpoznał dokładnie" jego sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących zawarcia umowy najmu lokali jest prowadzone na podstawie przepisów § 21-30 uchwały, nie zaś przepisów k.p.a. To na wnioskodawcy ciąży dowód wykazania, że spełnia przesłanki do umieszczenia go na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Organ nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania dowodowego, lecz jest obowiązany ocenić wniosek o zawarcie umowy w oparciu o § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały. Organ dodał, że z wniosku P.H. nie wynika, aby konflikt rodzinny i choroba alkoholowa stanowiły przyczynę wyprowadzenia się skarżącego od rodziców. Te okoliczności zostały podniesione przez niego dopiero w skardze do Sądu i nie zostały poparte żadnymi dowodami. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 23 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Z przepisu § 12 uchwały nr LXIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajdowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust.1 pkt 2 tej ustawy, wynika, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie zaś z § 4 pkt 1 uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jest bezdomna lub pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz znajduje się w niedostatku. W zaskarżonej uchwale organ stwierdził, że skarżący, który nie posiada tytułu pranego do lokalu, nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały z 2009 r., ponieważ, zdaniem organu nie ma przeszkód aby zamieszkał u rodziców w mieszkaniu spełniającym kryteria powierzchniowe określone w tym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji to stanowisko organu jest nieprawidłowe. W świetle § 11 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. lokale socjalne należą do mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Stąd przesłanki uzyskania prawa najmu lokalu socjalnego należy oceniać na podstawie § 4 pkt 1 i § 12 tej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że powinny być one spełnione na dzień podjęcia rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wspomniane przepisy § 4 pkt 1 i § 12 uchwały warunkują możliwość zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących bezdomnością albo pozostawaniem w trudnych warunkach mieszkaniowych, określonych w § 4 pkt 1 uchwały, nieposiadaniem tytułu prawnego do lokalu oraz pozostawaniem w niedostatku. Z treści § 4 pkt 1 uchwały wynika, zdaniem Sądu, że przesłanki bezdomności i pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych mają charakter alternatywny. Nie sposób bowiem uznać kogoś jednocześnie za bezdomnego i zamieszkującego w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m² powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem skarżący jest bezdomny i tego faktu organ w postępowaniu w tej sprawie nie zakwestionował, to nie było podstaw do oceniania jego warunków mieszkaniowych, w szczególności w oparciu o okoliczności sprzed kilku lat. Nie uzasadniają dostatecznie takiego działania przepisy § 22 ust. 2 pkt 5 ppkt a i b uchwały, nakazujące poddanie wnikliwej analizie warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania i warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu pod kątem możliwości zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Badanie okoliczności wymienionych w tych przepisach służyć ma ustaleniu, czy bezdomność albo trudne warunki mieszkaniowe mają charakter rzeczywisty, nie powstały np. na użytek starania się o lokal socjalny i w związku z tym, czy istnieje realna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez powrót do stanu poprzedniego. Organ, powołując się na fakt, że skarżący zamieszkiwał do 2009 r. wraz z rodzicami w ich mieszkaniu stwierdził, że nie ma przeszkód aby zamieszkał ponownie u rodziców w mieszkaniu spełniającym kryteria powierzchniowe określone w § 4 pkt 1 uchwały. Ta konkluzja jest gołosłowna i bezzasadna w świetle wyjaśnień skarżącego. Nie uwzględnia tego że wyprowadził się od rodziców jeszcze w 2009 r., że ojciec wymeldował go z tego mieszkania, że skarżący był uzależniony od alkoholu, między nim a rodzicami istnieje cały czas konflikt. W związku z tym nie sposób przyjąć, że nie ma przeszkód aby zamieszkał ponownie u rodziców. Rodzice nie mają obowiązku przyjęcia do mieszkania dorosłego syna, z którym pozostają w konflikcie, prawdopodobnie z powodu jego alkoholizmu. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Zarząd Dzielnicy m. st. Warszawy i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a i b oraz ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (zwanej dalej: uchwałą ) poprzez: a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, iż organ błędnie ocenił możliwości zamieszkania skarżącego u jego rodziców podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący nie mógł zamieszkać w domu rodzinnym b) dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż samo oświadczenie skarżącego jest wystarczającym dowodem w sprawie, podczas gdy z przepisów proceduralnych zawartych w uchwale lokalowej wynika, iż organ dokonuje kwalifikacji do zawarcia umowy najmu lokalu na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, na którym ciąży dowód wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego, nie zaś na podstawie gołosłownych twierdzeń skarżącego; - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 2018 r. nr 4529/2018, w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a i b uchwały lokalowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skoro skarżący jest osobą bezdomną, to nie było podstaw do oceniania jego warunków mieszkaniowych, w sytuacji gdy wynikający z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a i b uchwały lokalowej nakaz poddania wnikliwej analizie podanych we wniosku okoliczności dotyczy wszystkich osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, co wprost wynika z treści § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały lokalowej, a nie tylko osób zamieszkujących w trudnych warunkach lokalowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznanie skargi kasacyjnej wymaga przytoczenia na wstępie powołanych wśród podstaw kasacyjnych przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937 ze zm.) zwanej dalej uchwałą. Przepis § 4 uchwały stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu gminy mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Przepis §1 pkt 30 uchwały stanowi, że pod pojęciem osoby bezdomnej należy rozumieć osobę określoną w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). Zgodnie zaś z §22 ust. 2 uchwały przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1; 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Według §22 ust. 5 uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jej wyłączną podstawą faktyczną było uznanie, że lokal zajmowany przez rodziców skarżącego przy ul. [...] w Warszawie, biorąc pod uwagę jego powierzchnię mieszkalną, daje skarżącemu możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Organ ustalił, że skarżący dobrowolnie opuścił ten lokal w 2009r. i od tamtego czasu przebywał przez 2 lata "u dziewczyny" w kwaterach pracowniczych, w noclegowniach dla bezdomnych, na działkach, w szpitalu zakaźnym i w Monarze. Wbrew zarzutowi strony wnoszącej skargę kasacyjną sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, iż skoro skarżący jest osobą bezdomną, to nie było podstaw do oceniania jego "warunków mieszkaniowych". Sąd trafnie zwrócił uwagę na to, że w stosunku do bezdomnego nie należy używać kryterium "trudnych warunków mieszkaniowych" o których mowa w §4 pkt 1 uchwały, gdyż jest to kryterium alternatywne wobec "bezdomności". Sąd I instancji nie zanegował konieczności analizy okoliczności wymienionych w przepisach § 22 ust. 2 pkt 5 ppkt a i b uchwały (warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania i warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu pod kątem możliwości zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach). Przeciwnie, sąd ocenił argumentację organu, zdaniem którego nie ma przeszkód, by skarżący nie mógł powrócić do opuszczonego przed wieloma laty mieszkania rodziców. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że badanie okoliczności wymienionych w przepisach § 22 ust. 2 pkt 5 ppkt a i b uchwały służyć ma ustaleniu, czy bezdomność albo trudne warunki mieszkaniowe mają charakter rzeczywisty, czy nie powstały np. na użytek starania się o lokal socjalny i w związku z tym, czy istnieje realna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez powrót do stanu poprzedniego. Zatem uznanie skarżącego za osobę bezdomną oczywiście nie wyklucza konieczności badania powyżej określonych okoliczności, z tym, że dokonana ocena musi opierać się na zasadach doświadczenia życiowego, powinna być logiczna, spójna i uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy. Konieczne jest, by dokonując wymaganej przez § 22 ust. 2 pkt 5 ppkt a i b uchwały uwzględniać cel najmu lokali socjalnych. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1610 ze zm.) celem tym jest pomoc osobom pozostającym w trudnej sytuacji życiowej w zaspokojeniu ich uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych. Celu tego nie może przekreślać skrajnie formalistyczne podejście do prowadzonego postępowania. Skarżący P.H. złożył szereg oświadczeń wskazujących na jego wyjątkowo trudną sytuację życiową (zwłaszcza zdrowotną i mieszkaniową). Brak podstaw, by oświadczenia te poddawać w wątpliwość. W aktach administracyjnych znajdują się także dokumenty potwierdzające jego pobyt w Schronisku dla Bezdomnych [...] w Warszawie. Trudno oczekiwać od osoby bezdomnej, by innymi jeszcze dokumentami wykazywała swą bezdomność. Brak jest także jakichkolwiek przesłanek, wskazujących na to, by skarżący miał rzeczywistą możliwość zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych w innym miejscu, skoro od długiego czasu przebywa w schronisku dla bezdomnych. Przedstawione w skardze kasacyjnej oczekiwanie, by skarżący, mający 42 lata udokumentował brak możliwości zamieszkiwania z rodzicami idzie niewątpliwie zbyt daleko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego założenie, że osoba mogąca zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe, zamieszkując u rodziny, przebywa w schroniskach dla bezdomnych tylko po to, by uzyskać lokal socjalny od Miasta Warszawy narusza zasady doświadczenia życiowego i racjonalnej oceny okoliczności faktycznych sprawy. Słusznie zatem sąd I instancji podważył dokonaną przez organ, skoncentrowaną na analizie powierzchni mieszkania rodziców skarżącego ocenę, że skarżący może w tym mieszkaniu zamieszkać. Ocena ta pomija niesłychanie istotny element związany z przyczynami opuszczenia przez skarżącego mieszkania rodziców i powodem, dla którego do tego mieszkania przez wiele lat nie wraca, prowadząc życie w m.in. w schroniskach dla bezdomnych. Zatem zarzut naruszenia § 22 ust. 2 pkt 5 ppkt a i b uchwały był całkowicie bezzasadny, skoro trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dokonana na podstawie tego przepisu analiza nie została przeprowadzona prawidłowo. Związanie tego zarzutu z przepisami art. 1 §1 u.p.s.a. oraz art. 3 §1 p.p.s.a. było zaś nietrafne, gdyż przepisy te mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy sąd I instancji uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka zaś sytuacja niewątpliwie w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., określający sposób orzekania przez sąd o uwzględnieniu skargi na uchwałę, powołany wśród podstaw kasacyjnych samodzielnie, pozbawiony powiązania z innymi przepisami prawa nie może być oceniony merytorycznie przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż jako regulacja "blankietowa" może on być skutecznie powołany wśród podstaw kasacyjnych jedynie w powiązaniu z przepisami, które zaskarżona uchwała naruszyła, lub których naruszenie sąd I instancji wadliwie jej przypisał. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.