III SA/Kr 597/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr V/29/2011 Rady Miasta Jordanowa z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jordanowie oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej punkty 1 i 2 w Rozdziale 2 załącznika do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej pismem z dnia 26 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr V/29/2011 Rady Miasta Jordanowa z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jordanowie oraz warunków jego funkcjonowania. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2016 r. poz. 177). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez wskazanie w Rozdziale 2 pkt 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 1 i 2 Rozdziału 2 Załącznika do Uchwały Rady Miasta Jordanowa Nr V/29/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jordanowie oraz warunków jego funkcjonowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, normy zawarte w przedmiotowej uchwale w Rozdziale 2 w pkt 1 i 2 jej Załącznika wykraczają poza delegację ustawową, albowiem uchwała zawiera katalog podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, który enumeratywnie został zawarty w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zaś przepis art. 9a ust. 15 nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie danego zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa, która w art. 9a w ust. 3, 4 i 5 przytoczonej powyżej ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Wobec powyższego zakwestionować należy zapis Załącznika do kwestionowanej uchwały w Rozdziale 2 pkt 1 i 2, w którym Rada Miasta Jordanowa określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, który jest powoływany przez Burmistrza, który stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi enumeratywnie w ustawie podmiotami ustala, jakie jednostki będą reprezentowane w zespole. Tym samym wskazanie składu Zespołu Interdyscyplinarnego w Załączniku do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jordanowa wykracza poza delegację ustawową, a zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W tym konkretnym przypadku doszło do istotnej wady uchwały, skutkującej jej nieważnością z uwagi na fakt naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów stanowiących gminy do podejmowania uchwał. Prokurator w tym kontekście powołał wyrok WSA z Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., II SA/Go 407/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., IV SA/Po 813/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., III SA/Kr 713/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 r., III SA/Kr 763/19. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Jordanowa wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że podjęte zostały prace w celu aktualizacji przedmiotowej uchwały, zatem w możliwie najszybszym czasie projekt uchwały zostanie skierowany na sesję w celu uchylenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jordanowa i przyjęcia nowej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Jordanowie oraz warunków jego funkcjonowania. W ciągu 10 lat od wejścia w życie przedmiotowej uchwały żaden organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały, nie wskazał na ewentualne uchybienia czy niezgodność uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zwrócił uwagę na art. 91 ust. 4 ustawy samorządzie gminnym i podkreślił, że ewentualnych uchybień, jakich miała dopuścić się Rada Miasta Jordanowa przyjmując zaskarżoną uchwałę, nie sposób jest uznać za rażące, co powoduje, że brak podstaw do uwzględnienia żądania skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie oznaczonym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). "Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., III SA/Kr 1412/20, CBOSA). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1249, dalej "ustawa" lub "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skład zespołu interdyscyplinarnego został uregulowany bezpośrednio w ustawie w art. 9a ust. 3-5. "Należy dostrzec, że art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (...). Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany (...). Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, gdyż organy władzy państwowej mają obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, a organy jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., III SA/Kr 713/19, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, sformułowany w skardze zarzut przekroczenia zakresu delegacji ustawowej należało uznać za zasadny. Jednocześnie działania organu poza zakresem tej delegacji – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę – nie można było zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa. Warto przy tym zauważyć, że stwierdzone naruszenie prawa nie skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w całości, lecz jedynie w odnośnej części, która jawi się niezgodna z prawem. Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.