I OSK 179/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 454/08 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 454/08, oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, umorzyło postępowanie odwoławcze po rozpoznaniu wniosków G. K. i Wójta Gminy H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w H. z dnia [...] września 1979 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego we wsi S., gmina H., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącego własność J. M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] września 1979 r. Naczelnik Gminy w H. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne we wsi S., gmina H., oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność J. M. Kolegium, po rozpoznaniu wniosku M. M.i H. M. z dnia 29 października 2007 r., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. stwierdziło nieważność tej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Naczelnika Gminy w H. z dnia [...] września 1979 r. rażąco naruszała prawo, gdyż nie wskazywała w sposób bezsporny, że przejmowane na własność Państwa gospodarstwo było opuszczone oraz nie wskazywała okoliczności uzasadniających skorzystanie - w granicach uznania administracyjnego - z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu gospodarstwa przez Państwo. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez G. K. Wójta Gminy H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie nie byli stronami postępowania w tej sprawie. Organ wprawdzie doręczył im decyzję z dnia [...] marca 2008 r., jednakże tylko do wiadomości, gdyż w jego ocenie podmioty te nie miały interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. G. K. wraz z żoną A. nabyli jedynie od likwidatora [...] Spółdzielni "S." w H. prawa i roszczenia do posiadanej przez Spółdzielnię nieruchomości stanowiącej własność J. M. oraz nakłady na tę nieruchomość. Poza tym G. K. został prawomocnym wyrokiem Sądu wyeksmitowany z tej nieruchomości oraz cofnął wniosek o zmianę postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. M. Gmina natomiast nigdy nie była właścicielem przejętej nieruchomości, ani nie była spadkobierczynią gospodarstwa po zmarłym J. M. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył G. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, iż wbrew stanowisku Kolegium miał on interes prawny w rozstrzyganej sprawie, o czym świadczy toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Z. ze skargi o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o eksmisję. W ocenie skarżącego, jeśli istotnie Kolegium nie przyznało mu statusu strony, to winno wydać w tym zakresie stosowne postanowienie niezwłocznie po zgłoszeniu przez niego wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania. Organ nie wyjaśnił również w żaden sposób, dlaczego uznaje, iż Gmina H. nie jest spadkobiercą gospodarstwa po zmarłym J. M. Skarżący podniósł, że skoro organ doręczał mu pisma i decyzje w tej sprawie, to znaczy, że uznawał go za stronę postępowania administracyjnego. Rozróżnienie podmiotów, którym doręczane były pisma, przy pomocy określeń: "otrzymują" oraz "do wiadomości" nie znajduje uzasadnia w przepisach kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w H. z dnia [...] września 1979 r. Skarżący nie jest bowiem właścicielem tej nieruchomości, ani następcą prawnym jej właściciela. Nie przysługuje mu również żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Skarżący i jego żona A. K. umową sprzedaży z dnia 7 grudnia 1995 r., Rep. A Nr [...], nabyli jedynie od likwidatora [...] Spółdzielni "S." w H. nakłady poczynione przez tę Spółdzielnię w postaci sklepu murowanego o pow. [...] m2 oraz roszczenia wynikające z posiadania nieruchomości, zajętej pod sklep, będącej w posiadaniu Spółdzielni. Skarżącemu przysługuje zatem tylko wierzytelność z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomość będącą poprzednio własnością J. M. Posiadanie, będące faktycznym władztwem nad rzeczą nie jest prawem, lecz stanem faktycznym. Roszczenia z tytułu posiadania, wskazane w umowie z 1995 r. nie dają zatem skarżącemu prawa do nieruchomości będącej obecnie własnością uczestników M. M. i H. M. Możliwość dochodzenia przez skarżącego na drodze postępowania cywilnego roszczeń z tytułu nakładów i posiadania części nieruchomości, której dotyczy decyzja o stwierdzeniu nieważności, nie oznacza istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Z akt sprawy wynika również, że Sąd Rejonowy w H. prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 1999 r., [...], nakazał eksmisję G. i A. K. z omawianej nieruchomości, a Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w H. w dniu 29 kwietnia 2004 r. dokonał eksmisji skarżącego i jego żony z tej nieruchomości. Podniesiona w skardze okoliczność, iż przed Sądem Okręgowym w Z. toczy się postępowanie w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania w sprawie o eksmisję skarżącego i jego żony ze spornej nieruchomości, nie ma, zdaniem Sądu I instancji, wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nie daje bowiem podstawy do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości. Skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości i nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący wywieść mógłby konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Interes ten musi być aktualny i sprawdzalny, a nie hipotetyczny lub przewidywany w przyszłości. Zasadnie również Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uznania za stronę postępowania w tej sprawie Gminy H. Wbrew zarzutom skarżącego, stanowisko organu w tym zakresie nie było dowolne i było uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Pozostaje bowiem poza sporem, iż na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 12 maja 1998 r., [...], spadek po J. M. nabyły M. M. i W. K. Gmina H. nie była, ani nie jest zatem spadkobiercą zmarłego właściciela spornej nieruchomości. Brak jest również podstaw do uznania, że sam fakt doręczenia przez organ administracji pism i decyzji administracyjnych w postępowaniu w niniejszej sprawie, świadczy o uznaniu go za stronę przez Kolegium. Organ administracji, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, w dniu [...] lutego 2008 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wskazując w szczególności, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. Stanowisko to Kolegium uzasadniło wyczerpująco zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O przymiocie strony decyduje bowiem przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes powoływany przez daną osobę w postępowaniu administracyjnym jako interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. K. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa i uznanie, że G. K. nie ma interesu prawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 41, art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 art. 109 i art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." przez brak zawiadomienia skarżącego oraz jego żony A. K. o terminie rozprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 154 i art. 156 § 2 kpa, tj. wydania decyzji bez ustalenia czy decyzja była ostateczna i czy zaistniały przesłanki dopuszczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania oraz - art. 7 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), przez niedokonanie podstawowych ustaleń dotyczących proporcji obszaru działki zajętej pod uprawy do części działki nieuprawianej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. M. i H. M. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc iż zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną są bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim szerokim zakresem pojęcie" interesu prawnego" zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek wynikający z normy prawa materialnego. Skarżący swój interes prawny w żądaniu rozpoznania odwołania, od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w H. z dnia [...] września 1979 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego we wsi S., gmina H., stanowiącego własność J. M., wywodzi z faktu, że nabył wspólnie z żoną umową kupna-sprzedaży z dnia 7 grudnia 1995 r., od likwidatora [...] Spółdzielni "S." w H. roszczenia do posiadanej przez Spółdzielnię nieruchomości stanowiącej własność J. M. oraz nakłady na tę nieruchomość. Sąd administracyjny obowiązany jest w każdym przypadku zbadać z urzędu, czy wnoszący skargę ma w tym interes prawny, W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. O ile w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowo-administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasadny, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo- administracyjnego. W rezultacie stwierdzenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący nabył nakłady poczynione na przedmiotowej działce przez Spółdzielnię "S." w postaci sklepu murowanego o pow. [...] m2 oraz roszczenia wynikające z posiadania nieruchomości, zajętej pod ten sklep. Oznacza to, że skarżącemu przysługuje tylko wierzytelność z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomość. Posiadanie nie jest prawem, lecz stanem faktycznym (faktycznym władztwem nad rzeczą). Roszczenia z tytułu nakładów i posiadania wynikające z umowy z dnia 7 grudnia 1995 r. nie dają skarżącemu prawa do nieruchomości, której właścicielami są obecnie M. M. i H. M. następcy prawni J. M. Okoliczność, że skarżący może dochodzić swoich roszczeń z tytułu nakładów i posiadania części nieruchomości, której dotyczy decyzja o stwierdzeniu nieważności, na drodze postępowania cywilnego nie oznacza że skarżący ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Nie istnieje bowiem, norma prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego powodu nie służy skarżącemu przymiot strony ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Z omówionych powyżej względów zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest nieuzasadniony, tak jak nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, gdyż jak wcześniej wspomniano brak interesu prawnego prowadzi do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze brak przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie skarżącego kasacyjnie, nie odniósł się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej jako pochodzących od podmiotu nie posiadającego legitymacji do wniesienia skargi i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji