I OSK 2748/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 385/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala. 2. zasądza od [...] S.A. w G. na rzecz M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 385/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części nieruchomości, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej [...] S.A. w G. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że Starosta Iławski decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności części nieruchomości gruntowej o pow. ok. 0,65 ha, stanowiącej własność M. K., położonej w obrębie Ł., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8,1200 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], o które wystąpiła [...] S.A. z siedzibą w G. (dalej "Spółka"), zamierzająca realizować na przedmiotowej nieruchomości cel publiczny polegający na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ Ł. w związku z planowaną budową dwutorowej linii napowietrznej 110 kV [...] wraz z budową rozdzielni sieciowej 110 kV O. oraz przebudową stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. znajduje się w strefie oznaczonej symbolem T-7, tj. tereny rolne i nie została przeznaczona na cele publiczne. Organ podał, że uwzględnienie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ, nie powoduje zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu w planie, a zatem wyłączona jest możliwość jego wywłaszczenia. Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] marca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję pełnomocnik spółki [...] S.A. w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia zastosowania w rozstrzyganym stanie faktycznym art. 112 ust. 1 u.g.n., a w zasadzie stwierdzenia przez organ w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu, że nie znajduje on zastosowania. Sąd podkreślił, że plany miejscowe określają jedynie przeznaczenie terenów, a nie działek. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Sąd podał, że pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości. Nieruchomość zaś może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Możliwe jest zatem różne przeznaczenie w planie miejscowym jednej nieruchomości. W kontekście powyższego Sąd I instancji wskazał, że podejmując uchwałę z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K., Rada Miejska w K. uwzględniła uwagi do planu dotyczące możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ oraz możliwości budowy linii przyłączeniowych wysokiego napięcia do obiektów krajowej sieci energetycznej (załącznik nr 2). Normatywnym wyrazem powyższej zmiany jest treść § 38 uchwały Nr [...]. Ust. 4 § 38 powyższej uchwały stanowi bowiem, że skreśla się w § 22 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] jej pkt 7 i nadaje mu się nowe brzmienie. W ocenie Sądu z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejszy jest § 22 ust. 7 pkt 4 uchwały po zmianie, który stanowi, że "GPZ na potrzeby poszczególnych farm elektrowni wiatrowych, należy lokalizować w ich obszarze pod warunkiem zachowania zgodności z innymi postanowieniami planu". Sąd uznał zatem, że postanowienia § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. w nowym brzmieniu dopuszczają lokalizację zakwestionowanej przez organy inwestycji. Sąd podkreślił, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to również uchwała go zmieniająca posiada taki sam charakter prawny. Sąd uznał zatem, że w kontekście powyższego błędne jest stanowisko organów, że w sprawie nie było możliwe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, o rozpoznanie skargi również pod nieobecność skarżącego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię w oparciu o treść uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieruchomość gruntowa należąca do skarżącego położona w obrębie Ł., gminie K., oznaczona na mapie jako działka o numerze ewidencyjnym [...], objęta księga wieczystą Kw. Nr [...] zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. na cele publiczne i może podlegać wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności, podczas gdy prawidłowa ocena i wykładnia treści w/w uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., oraz pierwotnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. prowadzi do wniosku, że w/w nieruchomość gruntowa należąca do skarżącego kasacyjnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. znajduje się w strefie terenów rolnych, co z kolei wyklucza w sposób jednoznaczny zlokalizowanie na niej inwestycji na cele publiczne w postaci możliwości budowy linii przyłączeniowych wysokiego napięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono pogląd zawarty w decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] marca 2019 r. wydanej w niniejszej sprawie, że "wniosku o dopuszczalność wszczęcia wywłaszczenia przedmiotowego gruntu nie można wyprowadzić z § 22 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...], który zawiera ogólne stwierdzenie o dopuszczalności lokalizacji urządzeń energii wiatrowej na terenach rolnych (możliwość lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ)". Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2009 roku Nr [...] odnosi się w swej treści wyłącznie do "urządzenia energii wiatrowej". Z przedłożonej natomiast przez [...] S.A. dokumentacji wynika, że podmiot nie planuje zlokalizować na gruncie skarżącego urządzeń energii wiatrowej, tylko chce na nim zlokalizować tzw. stację GPZ 110/15 kV. B. Natomiast o lokalizacji tego typu stacji w treści uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2009 roku Nr [...] brak jest jakiegokolwiek odniesienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, że zgodnie z treścią załącznika nr 2 pkt 1 będącą integralną częścią uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K.", uwzględniono treść uwagi dotyczącej możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ oraz możliwość budowy linii przyłączeniowych wysokiego napięcia do obiektów krajowej sieci energetycznej. Podano, że w § 38 przedmiotowej uchwały ust. 4 pkt 4, dopuszcza się lokalizację na terenach rolnych urządzeń energetyki wiatrowej. W związku z tym Spółka stwierdziła, że przedłożony we wniosku o wywłaszczenie wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wraz z przedłożoną uchwałą zmieniającą plan z załącznikami spełniają przesłankę z art. 112 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że uchwała zmieniająca miejscowy plan wraz z załącznikami stanowi jego integralną część i zapisy miejscowego planu powinny być odczytywane i interpretowane łącznie z uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia jednego przepisu prawa materialnego - art. 112 ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu: " Przepisy rozdziału o wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2 u.g.n.); może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 u.g.n.); może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.); następuje w celu realizacji celu publicznego – jednego z celów wymienionych w art. 6 u.g.n. lub celu publicznego określonego w innej ustawie. W niniejszej sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że [...] S.A. zaplanowała wybudowanie na części działki nr [...] stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ Ł. Z uzasadnienia wniosku wynika też, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego polegającego na budowie dwutorowej linii napowietrznej 110 kV [...] wraz z budową rozdzielni sieciowej 110 kV O. oraz przebudową stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ Ł. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. przedmiotowa działka znajduje się w strefie oznaczonej symbolem T-7, tj. tereny rolne. Wobec tak złożonego wniosku, Starosta Iławski wezwał w/w Spółkę do uzupełnienia braku formalnego tego wniosku, poprzez przedłożenie w terminie 14 dni wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., z którego wynikałoby, że działka nr [...] lub jej część w obrębie Ł. o podanym numerze Księgi wieczystej, została przeznaczona w tym planie na cele publiczne. Zaznaczono, że powyższy zapis w planie zagospodarowania przestrzennego jest warunkiem niezbędnym dla przeprowadzenia wywłaszczenia. W odpowiedzi, pismem dnia 30 listopada 2018 r., Spółka przedłożyła uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...][ czerwca 2009 r. wraz z załącznikami. Wskazano, że zgodnie z treścią załącznika nr 2 pkt 1 w przedmiocie "rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K." uwzględniono treść uwagi dotyczącej możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ oraz możliwość budowy linii przyłączeniowych wysokiego napięcia do obiektów krajowej sieci energetycznej. Organ mając nadal wątpliwości co do przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], wystąpił z pismem do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w/w działki w obrębie Ł., gm. K. Jednocześnie wniesiono o udzielenie informacji, czy na przedmiotową nieruchomość była wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi, Burmistrz wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Elbląskiego Nr 32 poz. 229 z dnia 31 grudnia 1998 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2009 r., Nr 123, poz. 1970), działka zlokalizowana w obrębie geodezyjnym Ł. gm. K. oznaczona nr [...][ znajduje się w strefie oznaczonej symbolem T-7, tj. tereny rolne. Jednocześnie zaświadczono, że na w/w działkę nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że okoliczność, iż w niniejszej sprawie do planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnione zostały uwagi dotyczące możliwości lokalizacji przy budowie farm wiatrowych stacji GPZ, nie powoduje zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki. Jak bowiem z akt wynika działka nr [...] nie została w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele publiczne, co jest podstawowym warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stosunku do nieruchomości tej nie została też wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć ponadto należy – co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej i co ma w sprawie zasadnicze znaczenie – że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. odnosi się wyłącznie do urządzenia energii wiatrowej. Natomiast z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie wynika, aby inwestycja Spółki miała związek z urządzeniami energii wiatrowej. Spółka nie wykazała aby inwestycja miała związek z budową farmy wiatrowej. Nie zachodzą tu zatem okoliczności wskazane w w/w uchwale zmieniającej. Należy zatem uznać, że zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zaskarżony wyrok należało uchylić, zaś skargę oddalić. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.