II OSK 1522/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 324/09 w sprawie ze skargi W. S. i A. S. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/06 w przedmiocie utworzenia Przemęckiego Parku Krajobrazowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 324/09, po rozpoznaniu skargi A. S. i W. S, stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/2006 w przedmiocie utworzenia Przemęckiego Parku Krajobrazowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2006 r. nr 168/2006 w sprawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego, Wojewoda Wielkopolski określił obszar tego parku, a w § 3 i 4 szczególne cele ochrony na terenie Parku oraz zakazy obowiązujące na terenie objętym regulacją. Pismem z dnia 10 maja 2007 r. W. S. i A. S. na podstawie art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wezwali Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w ich ocenie na skutek wydania rozporządzenia. ze względu na treść jego § 4 ust. 1 pkt 1 niemożliwe stało się prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kruszywa na ich nieruchomościach. Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 15 czerwca 2007 r. uznał wniosek za bezzasadny. Wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. nowej ustawy o ochronie przyrody (Dz. U z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.) zaszła konieczność dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie starej ustawy. Zdaniem Wojewody rozporządzenie nr 168/06 nie tworzy nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dostosowuje zasady panujące w istniejącym parku krajobrazowym do obecnie obowiązującego prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że zakazy wprowadzone na terenie Parku znajdują podstawę w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Co więcej, kontynuują one ograniczenia dotychczas już obowiązujące. Na powyższe rozporządzenie W. S. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r., III SA/Po 650/07, oddalił ją. Sąd doszedł do przekonania, że rozporządzenie nie narusza art. 87 w zw. z art. 94 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem ustawa o ochronie przyrody jest aktem prawnym, który zgodnie z art. 31 Konstytucji ustanawia lub pozwala na ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. S. , W. S. , B. A.W. S. Sp. j. oraz Gmina W. Uznając zasadność skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził nieważność przedmiotowego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, projekt rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 168/06 z dnia 31 lipca 2006 r. nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin (zob. k. 90, k. 112, k. 117 akt sądowych). Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, jak też w wyroku kasacyjnym. W orzeczeniach tych NSA stwierdził, że wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin. Zdaniem Sądu, nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 87 w zw. z art. 94, jak i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez oparcie zaskarżonego rozporządzenia na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej oraz nadmierne ograniczenie wykonywanie prawa własności przez skarżących w odniesieniu do ich nieruchomości. Ustawa o ochronie przyrody jest aktem, który zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawia ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdyż jest to konieczne ze względu na ochronę środowiska. Z tego powodu prawodawca - w ustawie i w sposób precyzyjny - określił ograniczenia, jakie mogą być wprowadzone na obszarach wymagających szczególnej ochrony. Delegacja do stanowienia rozporządzeń na podstawie ustawy o ochronie przyrody, ze względu na sprecyzowany zakres i cel udzielonych wojewodom upoważnień, mieści się w ramach dopuszczalnych przez Konstytucję. Nietrafne są również pozostałe zarzuty wyrażone w skardze: arbitralności przy wprowadzaniu wskazanych w rozporządzeniu zakazów, a także nieprawidłowej wykładni przepisów art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko są przedsięwzięciami mającymi na nie negatywny wpływ. Zarzuty te nie wpływają na ocenę legalności wydanego aktu normatywnego a są de facto polemiką, co do zasadności wprowadzonych zakazów. Ocena ta wykracza poza uprawnienia sąd administracyjnego w zakresie oceny zaskarżonego aktu (pod kątem jego legalności). Nie może też ujść z pola widzenia fakt, że wprowadzone zakazy zawarte są w katalogu zakazów opisanych w art. 17 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. Sąd nie podziela też naruszenia art. 3 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 85/337/EWG. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 ustawy ochronie przyrody z 2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia) dla parków krajobrazowych utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy obowiązek sporządzenia planu nałożony został w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 1 maja 2009 r.). Zatem w momencie wydania rozporządzenia nie istniała konieczność poprzedzenia go wykonaniem planu ochrony. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody okazały się nietrafne. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku kasacyjnym, że Przemęcki Park Krajobrazowy powołany do życia w 1991 r. istnieje nieprzerwanie (art. 7 powołanej ustawy nowelizującej z 2000 r.). Art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nie powoduje natomiast utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. stwierdził nieważność przedmiotowego rozporządzenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie, - art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona. W oparciu o te zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż brak przekonującego i wiarygodnego wyjaśniania czy nastąpiła zmiana granic parku, nie pozwalał orzekać o przestrzeganiu przez Wojewodę Wielkopolskiego art 16 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wyjaśnienie "czy nastąpiła zmiana granic parku powinno być dokonane przez Sąd I instancji, gdyż taka była wykładnia Sądu II instancji". Sąd ten natomiast nie wyjaśniając dostatecznie sprawy w zakresie wskazanym przez NSA stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia, przez co naruszył przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. Spowodowało to ponadto naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. (w skardze 116 § 3) polegające na jego niezastosowaniu. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a z taką sytuacją mamy tutaj do czynienia. Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego nawet w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. przez co uniemożliwił stronom analizę kryteriów oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów. Analizie powinna bowiem podlegać kwestia tożsamości granic parku, które mimo faktycznych zmian w powierzchni parku, nie uległy zmianie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie przeprowadzenie tego postępowania w powyższym zakresie, jest uchybieniem skutkującym nieprawidłowym rozstrzygnięciem. W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną B. S. sp.j. oraz A. i W. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić uzupełniające dowodu z dokumentu pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie przedłuży nadmiernie postępowania.. W takim przypadku na podstawie § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Kwestia zmiany granic Przemęckiego Parku Krajobrazowego nie należy do tych, które nadają się do rozstrzygnięcia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd. Skoro zaskarżonym do Sądu I instancji rozporządzeniem zmniejszono obszar Parku z 21,450 ha do 18,0674 ha to argumenty Wojewody związane ze zastosowaniem nowych metod obliczeń powierzchni są mało przekonywające. Kwestia określenia w powierzchni wymaga ustaleń specjalistycznych, ewentualnie nawet powołania biegłego w tym celu, a przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe. Zauważyć przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie określono nawet, dowodu, z jakich dokumentów nie przeprowadził Sąd I instancji. Przesądza to o całkowitej nietrafności przedstawionego zarzuty naruszenia art 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art 227 – 257 k.p.c. Skoro pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazał się nietrafny, to w konsekwencji za chybiony uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd zamyka rozprawę, gdy uznaje sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zauważyć przy tym trzeba, iż podstawowa przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego była okoliczność, że nowe rozporządzenie powinno być w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzgodnione z radami gmin, na których obszarze park jest zlokalizowany, a uzgodnienie takie nie miało miejsca przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.