II OSK 2824/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 283/16 w sprawie ze skargi B. D. i Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 283/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B.D. i Z.O. (dalej wnioskodawcy albo skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] listopada 2015 r., [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z [...] października 2015 r., GINB działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "[...] Etap I - rewitalizacja "[...]", Zadanie [...] - Budowa linii kolejowej na odcinku od [...] do włączenia się w linię [...], zlokalizowanej w woj. [...], powiat Miasto [...], gmina Miasto [...] oraz powiat [...], gmina [...]", w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], gm. [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], gm. [...]. GINB decyzją z [...] listopada 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu GINB podkreślił, że skarżący nie mieli interesu prawnego do zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody wywodzą z tytułu prawa własności do działek nr [...] i [...], obr. [...]. Powyższe potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...]. Skarżący powołują się również na treści przepisu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej k.c.) wskazując, że realizacja inwestycji wyrządziła szkody na ww. nieruchomości. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący dołączyli opinię techniczną "dotyczącą zniszczenia elementów nieruchomości, związanego z prowadzeniem w sąsiedztwie nieruchomości robót kolejowych z użyciem spoiwa [...]", sporządzoną przez mgr inż. M. K. GINB podał, że analiza akt sprawy wykazała, że działki nr [...] i [...], obr. [...][...] będące własnością wnioskodawców znajdują się w odległości ok. [...] m od projektowanej inwestycji, zaś projektowane tory kolejowe znajdują się w odległości ok. [...] m od ww. nieruchomości stanowiącej własność skarżących (projekt budowany, rys. nr [...], plan zagospodarowania terenu, wydruk mapy w aktach GUNB). Ponadto interes prawny wnioskodawców nie wynika z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.; dalej u.t.k.), zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż [...] m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż [...] m. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] grudnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wyjaśnił, że zmiana otoczenia, która w ocenie wnioskodawców spowodowała pogorszenie estetyki krajobrazu (usytuowanie torów na 10-metrowym wale) świadczy o interesie faktycznym nie zaś prawnym. Podobnie należy ocenić zarzut wniosku dotyczący obniżenia wartości nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że do ustawowych kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej nie należy ocena kwestii obniżenia wartości nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji. Ewentualne spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane przez właściwy sąd powszechny. Ponadto organ wyjaśnił, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. wykracza poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest ocena przymiotu strony skarżących. Skargę na decyzję GINB z [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący wywodzili swój interes prawny z prawa własności działek nr [...] i [...]; podnieśli, że ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji wynika z art. 144 k.c. i wskazali, że realizacja inwestycji wyrządziła szkody na ich nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w odległości ok. [...] m od projektowanej inwestycji, natomiast projektowane tory kolejowe znajdują się w odległości ok. [...] m od nieruchomości skarżących. Jak słusznie stwierdził GINB, interes prawny skarżących nie wynika z art. 53 ust. 2 u.t.k., zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż [...] m. Również immisje, o których mowa w art. 144 k.c., związane z etapem realizacji inwestycji, nie uzasadniają przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania. Dochodzenie roszczeń na podstawie art. 144 k.c. może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. Słusznie zatem organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w kwestionowaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. Zasadne więc było umorzenie wszczętego na ich wniosek postępowania z przyczyn podmiotowych. Okoliczności takie jak pogorszenie estetyki krajobrazu czy obniżenie wartości nieruchomości mogą świadczyć jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. W skardze kasacyjnej z [...] października 2016 r. B. i Z. O. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez radcę prawnego zaskarżyli w całości wyrok z 4 sierpnia 2016 r., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), przez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w tym w szczególności całkowity brak ustosunkowania się sądu I instancji do zarzutów skargi do WSA, w tym zarzutów prawa procesowego oraz zarzutów prawa materialnego: art. 53 ust. 3 u.t.k., § 46 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 151, poz. 987 ze zm.; dalej rozporządzenie) oraz art. 144 k.c.; naruszenie to mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, albowiem świadczy o niedokonaniu przez WSA właściwego rozpoznania istoty sprawy, powierzchownym jedynie dokonaniu analizy akt, - art. 134 § 1 p.p.s.a., przez ograniczenie przez sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu jedynie do kwestii wynikających z przepisu art. 144 k.c. oraz art. 53 ust. 2 u.t.k., - art. 145 § pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z przepisami: - art. 28 k.p.a., przez niedostrzeżenie, że nieruchomość skarżących znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanej linii kolejowej, co wpłynęło na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji bezpodstawnie uznano, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, zaś GINB umorzył postępowanie, - art. 7, 8, 12 § 1 k.p.a., przez pominięcie, że organ nie dokonał wnikliwej, szczegółowej, kompleksowej i bezstronnej analizy akt postępowania oraz tego czy skarżący mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a w konsekwencji umorzenie postępowania, pomimo braku podstaw ku temu, - art. 10 § 1 k.p.a., przez niedostrzeżenie, że organ zaniechał umożliwienia skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 61a § 1 k.p.a., przez niedostrzeżenie, że organ nadał orzeczeniu w niniejszej sprawie niewłaściwą formę (decyzji zamiast postanowienia), - art. 35 ust. 1. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej pr.bud.) przez pominięcie, że organ niezasadnie nie dostrzegł rażącego naruszenia tego przepisu w pozwoleniu na budowę polegającego na niesprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, co stanowiło rażące naruszenie tego przepisu, - art. 25 ust. 3. ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, przez pominięcie, że organ nie dostrzegł faktu, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji nie zostały opublikowane w prasie lokalnej, co stanowiło rażące naruszenie tego przepisu, - § 8 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.) przez pominięcie, że organ nie dostrzegł, iż projekt budowlany podlegający ocenie, nie zawiera wymaganej decyzją środowiskową inwentaryzacji obiektów ochrony akustycznej, pomiaru aktualnych oddziaływań akustycznych, a także rozwiązania zapewnienia dotrzymania norm na granicy funkcji chronionych, - art. 66a § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że zarówno dla postępowania nieważnościowego, jak i postępowania głównego, nie prowadzono metryki sprawy, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, albowiem nie sposób obecnie ustalić, na podstawie jakich akt sprawę rozpoznano, a także czy w sprawie czynności nie podejmowały osoby wyłączone z mocy prawa. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - przepisu art. 28 pr.bud., przez pominięcie faktu, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania spornej linii kolejowej, - art. 53 ust. 1-4 u.t.k., w związku z art. 112 i 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, dalej p.o.ś.), przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do całkowitego pominięcia treści art. 53 ust 3 u.t.k. (a w konsekwencji jego niezastosowania), wymagającego zwiększenia odległości budynków mieszkalnych od granicy obszaru kolejowego i osi skrajnego toru, a zamiast tego przyjęcie, że dla budynków mieszkalnych obowiązuje odpowiednio odległość stała [...] m od granicy obszaru kolejowego i [...] m od osi skrajnego toru. a w konsekwencji niedokonanie rzeczywistego ustalenia czy skarżąca jest stroną postępowania, a także polegającą na przyjęciu, że interes prawny w niniejszej sprawie mogły mieć tylko podmioty, których nieruchomości znajdowały się w obszarze [...] m od granicy obszaru kolejowego, podczas gdy z przepisu art. 53 ust. 3 wynika, iż obszar oddziaływania obiektu sięga tak dalece, jak sięga hałas pochodzący z eksploatacji linii kolejowej, a także przez pominięcie, iż skarżący posiadają interes prawmy w rozpoznaniu sprawy, sprowadzający się do prawnej ochrony ich nieruchomości mieszkalnej przed wpływem emisji hałasu, - § 46 ust. 1-3 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, iż z przepisu tego wynika interes prawny skarżących polegający na prawnej ochronie ich nieruchomości, znajdującej się w sąsiedztwie obszaru kolejowego i budowli kolejowych, przed osłabieniem stateczności budowli posadowionych na odwadnianym terenie i w jego sąsiedztwie, a także przed zmianą stosunków wodnych i ingerencją w uwarunkowania architektoniczne, - art. 144 k.c. przez jego niezastosowanie a w konsekwencji pominięcie, że Skarżący posiadają interes prawny wynikający z tego przepisu, - art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów nałożonych decyzją o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji w zakresie ochrony przed hałasem, naruszając tymi samym w sposób rażący ten przepis, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie a w konsekwencji pominięcie, że decyzja w pozwoleniu na budowę wydana została bez podstawy prawnej, albowiem przepisy ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r. oraz skierowanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów złożenia pełnomocnictwa wedle norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowo administracyjnego. Zarzuty kasacyjne, zarówno dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Powodem, dla którego sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z [...] listopada 2015 r. było przyjęcie, że skarżący nie mieli interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, w stosunku do decyzji z [...] grudnia 2012 r. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie mogła doprowadzić do zmiany tego stanowiska. W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że nieruchomości należące do skarżących kasacyjnie znajdują się w odległości ok. [...] m od projektowanej inwestycji, a projektowane tory kolejowe zlokalizowane są w odległości ok. 60 m od tych nieruchomości. Sąd I instancji zwracając uwagę na to ustalenie trafnie skonstatował, że skarżący kasacyjnie nie mają interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do zainicjowania postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. Nie istnieje bowiem norma prawna, w oparciu o którą skarżący kasacyjnie mogliby żądać podjęcia przez organ czynności zmierzającej do wyeliminowania z obrotu prawnego wyżej wskazanej decyzji. Interes prawny skarżących kasacyjnie nie wynika z art. 53 ust. 2 u.t.k., który stanowi o odległości, w której mogą zostać usytuowane budynki i budowle względem granicy obszaru kolejowego oraz odległości od skrajnego toru. Nie jest on także dekodowany z art. 28 pr.bud., który w ust. 2 stanowi o obszarze oddziaływania obiektu jako kryterium kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr.bud., przez odwołanie się do przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie obiektu znajdującego się w otoczeniu innego obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie nie wskazali ograniczeń dla zabudowy ich nieruchomości, łączących się z wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r. Poza tym, niniejsze postępowanie dotyczyło umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r., a nie samego wydania pozwolenia na budowę. Źródła interesu prawnego do zainicjowania postępowania w nadzwyczajnym trybie nie stanowił ponadto art. 144 k.c., który co najwyżej mógłby stanowić punkt wyjścia do zainicjowania przez skarżących postępowania cywilnego, a nie domagania się stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Na uwzględnienie nie zasługiwały liczne zarzuty w ramach których skarżący kasacyjnie starali się wykazać wadliwość decyzji z [...] grudnia 2012 r. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r., a nie samo stwierdzenie czy też odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tego względu zarzuty odnoszące się wprost do tej decyzji nie mogły znajdować usprawiedliwienia. Usprawiedliwionym nie okazał się ponadto zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym zgodnie podnosi się, że jedynie w szczególnych przypadkach wskazana regulacja może stanowić przedmiot samodzielnego zarzutu. Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok WSA takie stanowisko zawiera, jak również wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia nadania rozstrzygnięciu z 25 listopada 2015 r. niewłaściwej formy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie doszło już do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego GINB badał interes prawny skarżących kasacyjnie do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r., właściwą formą zakończenia postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. była decyzja administracyjna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.