II SA/Kr 940/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności skargę oddala UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 22 września 2016 r., znak: ROIK [...] stwierdził wykonanie przez D. M. - właściciela lokalu nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. — Powiat Grodzki nr [...] z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak: ROiK [...] tj. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...], zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu odwołania K. L. wniesionego od tej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 czerwca 2020 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: kpa) w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późń. zm., dalej: upb). W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej MWINB wskazał na brak dowodów doręczenia decyzji niektórym stronom postępowania i czynności podjęte w celu ich uzyskania, które okazały się bezskuteczne z uwagi na upływ czasu. Dokonując analizy terminów doręczenia innym stronom przyjęto, że odwołanie wniesiono w terminie. Rozpoznając sprawę organ II instancji wskazał, że decyzja PINB jest prawidłowa. Przedmiotem postępowania były roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...], zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., polegające na przebudowie tego lokalu poprzez dołączenie korytarza, wymianie stolarki okiennej oraz rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej - wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. PINB był zobowiązany do wdrożenia postępowania naprawczego określonego w trybie art. 50-51 upb. Wobec faktu zakończenia robót budowlanych - postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r., znak: ROIK [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 upb postanowił nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, jednocześnie nakładając na D. M. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.. Przed upływem 2 miesięcy od wydania w/w postanowienia tj. 20 kwietnia 2016 r. PINB wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 upb, którą nałożono na D. M. obowiązek uzupełnienie przedłożonej w dniu 14 kwietnia 2016 r. dokumentacji dotyczącej ww. robót budowlanych o wskazane tam dokumenty. W ramach kolejnego etapu postępowania naprawczego określonego w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku – decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust 3 upb). W sytuacji, gdy zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przedłożenia odpowiednich dokumentów organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że z przedłożonego przez D. M. opracowania wykonanego przez J. G. (posiadającego stosowne uprawnienia Upr. [...]) wynika, że "instalacja gazowa wykonana została starannie, zgodnie z przepisami; instalacja gazowa wyposażona została w wymaganą armaturę; przy prawidłowej eksploatacji instalacja nie stanowi zagrożenia dla ludzi i budynku". Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu ("zgodnie z ww. przepisem jednoznacznie jest wymagana opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych uzgodniona z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej") MWINB wskazał, że decyzja PINB nr [...] z dnia 20 kwietnia 2016r., znak: ROIK [...] jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, niezaskarżoną do sądu administracyjnego oraz niewyeliminowaną z obrotu prawnego w żadnym z nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji ostatecznych. Decyzja ostateczna wiąże organ, który ją wydał i inne organy w postępowaniu administracyjnym i może być wzruszana tylko w wypadkach wyraźnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w ust. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy to jest decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Jednocześnie w ślad za orzecznictwem sądowym MWINB wskazał, że "w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Nie można w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Op 537/16). MWINB stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, zatem organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. L., podnosząc zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, że przepis ten wyraźnie i jednoznacznie stwierdza, że przy przebudowie wymagana jest opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych uzgodniona z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten nie daje żadnych możliwości jego niewykonania. Dlatego też wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki oraz decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego celem uzupełnienia postępowania o wymaganą przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 opinię. Poinformowała również, że od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki odwołała się w dniu 17 października 2016 roku, a ponieważ nie otrzymała żadnej informacji w tej sprawie w dniu 27 kwietnia 2020 roku, czyli prawie po czterech latach - napisała pismo do Inspektor Nadzoru Budowlanego, przypominające o sprawie. W dniu 16 czerwca 2020 roku skarżąca otrzymała decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że na obecnym etapie postępowania naprawczego organy badały kwestię wykonania nakazów zawartych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w dniu 20 kwietnia 2016 roku. Decyzja ta - jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, niezaskarżoną do sądu administracyjnego oraz niewyeliminowaną z obrotu prawnego w żadnym z nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji ostatecznych. W ocenie organów decyzja z dnia 20 kwietnia 2016 roku została wykonana, a zatem zasadnym było wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Mając na uwadze zarzut sformułowany w skardze podkreślono, że - jak wynika z treści przywoływanego przez skarżącą przepisu paragrafu 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przewidziany w tym przepisie obowiązek spełnienia wymagań stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy opinii, nie aktualizuje się w przypadku każdej przebudowy, lecz w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagania określone w paragrafie 1 powyższego rozporządzenia. Brak jest podstaw, aby uznać powyższy zarzut skargi za zasadny. Kwestia terminu wydania zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 listopada 2020 r. (k - 32) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, określona w art. 50 – 51 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie charakteryzuje się etapowością. Na początku organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie na podstawie art. 50 upb tj. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym można również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W przypadku zakończenia robót budowlanych nie wstrzymuje się ich, a zatem organ I instancji w postanowieniu z 24 lutego 2016 r. prawidłowo ograniczył się do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Dalszy przebieg procedury został opisany w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Z zachowaniem dwumiesięcznego terminu PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. decyzję z 20 kwietnia 2016 r., nakazując inwestorowi uzupełnienie dokumentacji. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – rozstrzygnięcie z 20 kwietnia 2016 r. jako decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym. Żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła jej odwołaniem. Na obecnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji, by zmieniać zakres nałożonych na inwestora obowiązków – a do tego zmierzają argumenty podnoszone w skardze. Jedyne, co kontroluje się na kolejnym etapie postępowania, to kwestię wykonania nałożonych na stronę obowiązków. Taki też jest przedmiot zaskarżonej do sądu decyzji. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że nałożone na inwestora decyzją z 20 kwietnia 2016 r. obowiązki zostały wykonane tj. przedłożono kompletną dokumentację wykonanych robót budowlanych. W decyzji z 20 kwietnia 2016 r. zwrócono uwagę, że z przedłożonej ekspertyzy ma wynikać również ocena wpływu wykonanych robót budowlanych na dalsze bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowego budynku oraz ekspertyza winna być uzgodniona z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że również w tym zakresie obowiązek nałożony na inwestora został wykonany. Zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku na obecnym etapie postępowania, na którym bada się jedynie, czy nałożone na inwestora w poprzednim etapie obowiązki zostały wykonane. Fakt rozpoznawania odwołania przez okres niemal 4 lat należy ocenić negatywnie, niemniej jednak nie ma to wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.