II OSK 1126/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 873/06 w sprawie ze skargi E.D. i A.D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r. oddalił skargę E.D. i A.D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujący stan faktyczny: W wyniku przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2005 r. kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu ustalił, że bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystąpiono do użytkowania części obiektu usługowo-biurowo-mieszkalnego na działce nr [...] w Ż., uruchamiając w części parterowej drogerię. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nałożył na A.D. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w wysokości 75.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wedle poczynionych ustaleń obiekt budowany na podstawie pozwolenia na budowę znajduje się w stanie surowym, częściowo zamkniętym, natomiast część parteru jest już użytkowana jako sklep kosmetyczny – drogeria A. Inwestor nie uzyskał jednak pozwolenia na użytkowanie części obiektu. Zasadnym zatem było, zdaniem organu, nałożenie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Po rozpatrzeniu wniesionego przez A.D. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu ponownie nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w wysokości 75.000 zł, określając tym razem jednak jako osoby zobowiązane do uiszczenia kary E.D. i A.D. – wspólników spółki cywilnej. W kolejnym zażaleniu A. i E.D. wskazali, że ocenie organu powinno podlegać to czy działanie najemcy, który nie posiadał uprawnień do podjęcia działalności handlowej w lokalu przed uzyskaniem pozwolenia, podjęte bez wiedzy ukaranych inwestorów i wbrew treści wiążącej te osoby umowy najmu, uprawniało organ do uznania, że spełnione zostały przesłanki o których stanowi art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika z treści umowy najmu lokalu użytkowego zawartej w dniu 28 sierpnia 2005 r. pomiędzy skarżącymi jako wynajmującymi a P.K. jako najemcą, najemca ów uprawniony był do rozpoczęcia w lokalu działalności dopiero po odbiorze obiektu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu oraz po uzyskaniu ewentualnego pozwolenia na użyłkowanie. W myśl pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2005 r. adresatem sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może być inwestor lecz jedynie podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Zarzucono także postanowieniu organu I instancji, że przyjęto współczynnik wg kategorii XVII, w której mieszczą się budynki handlu, gastronomii i usług, podczas gdy obiekt ma nie tylko przeznaczenie usługowe lecz także biurowe i mieszkalne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl ustawy Prawo budowlane jedynie inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i tylko on, a nie użytkownik nie mający dostępu do akt i dokumentów, jest w stanie stosowne pozwolenie uzyskać. W konsekwencji umowa najmu uzależniająca rozpoczęcie przez najemcę działalności od uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest w tej części niewykonalna i nie może wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji wskazał ponadto, iż zapoznał się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednak odnosi się ono do innego stanu faktycznego. A.D. i E.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji podnosząc co do zasady te same zarzuty, które stanowiły istotę wcześniejszego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że bezspornym i niewątpliwym jest fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, a zarzuty skargi dotyczą jedynie niewłaściwego wedle skarżących oznaczenia podmiotu zobligowanego do zapłaty kary i nieprawidłowego wyliczenia kwoty należnej kary. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje wprost kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i na kogo tym samym należy nałożyć karę podając jedynie, iż kara stanowi sankcję za przystąpienie do cyt. "użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Przytoczone brzmienie przepisu wskazuje, zdaniem Sądu I instancji, że można ją nałożyć jedynie na ten podmiot, który dopuścił się naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Normy te natomiast może naruszyć jedynie inwestor albowiem tylko on zobligowany jest do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) i uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 59 ust. 7 ustawy jest też jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ewentualne roszczenia pomiędzy inwestorami a najemcą rozstrzygane natomiast powinny być w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Sąd I instancji podzielił twierdzenie skarżących, że w przypadku przystąpienia do użytkowania jedynie części obiektu tylko powierzchnia tej części powinna być brana pod uwagę przy wyliczaniu wysokości kary. Zdaniem Sądu I instancji tak właśnie się stało. W myśl bowiem załącznika do ustawy Prawo budowlane, który obiekty handlu, gastronomii i usług dzieli wedle wielkości, kubatura, w odniesieniu do której przystąpiono do użytkowania mieści się w kategorii obiektów do 2.500 m3 i taka właśnie kara została na inwestorów nałożona. Jest to kara w stosunku do obiektów tych najniższa dopuszczalna prawem, przepisy nie przewidują bowiem możliwości miarkowania kary obejmującej najmniejsze obiekty lub ich części. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwego zaliczenia użytkowanej części obiektu do kategorii XVII, Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis ustawy w sposób jednoznaczny nie stanowi czy wymierzając karę za nielegalne użytkowanie obiektu przyjmować należy określone w załączniku kategorie obiektów odzwierciedlające faktyczny sposób nielegalnego użytkowania czy też kategorię obiektu wynikającą z projektu budowlanego (choć z uwagi na cel kary bardziej adekwatne byłoby badanie sposobu w jaki obiekt zaczął być nielegalnie użytkowany). Kwestia ta w niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia albowiem według dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego ta parterowa część budynku, którą najemca wykorzystał jako drogerię także spełniać miała funkcję usługową i handlową (w części parterowej przewidziany był bowiem market Rossman oraz pizzeria wraz z towarzyszącymi pomieszczeniami jak np. kuchnia, bufet, magazyny). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.D. i E.D. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego, który na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżył w całości wyrok sądu I instancji. W treści skargi kasacyjnej podniósł następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlanego oraz z załącznikiem do cytowanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że podjęcie przez najemcę jednego z lokali obiektu skarżących faktycznego korzystania z obiektu miało stanowić o przystąpieniu przez skarżących do użytkowania obiektu, a także przyjęciu, że osobą będącą adresatem decyzji ustalającej wysokość kary może być wyłącznie inwestor. Po drugie, zarzucono błędne zastosowanie wyżej wymienionego przepisu poprzez nałożenie kary na skarżących. Po trzecie, zarzucono także naruszenie art. 59f ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane oraz załącznika do cytowanej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów i "użyciu 15-krotnego współczynnika obliczania kary". Po czwarte, skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku dotkniętego brakami i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Z tych względów, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, w ten sposób, iż uchyla się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w całości oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący błędnej wykładni, a następnie będącego tego konsekwencją niewłaściwego zastosowania, art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wynika to z tego, co Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tylko inwestor może być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, o czym jednoznacznie stanowi dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto w świetle unormowań z art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego powyższe normy prawne mogą być stosowane tylko do inwestora w zakresie obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 tejże ustawy, czy też uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w rozumieniu art. 55 cyt. ustawy. Oznacza to, że w żadnym przypadku powyższe obowiązki nie mogą być nakładane na najemców. Natomiast ewentualne roszczenia pomiędzy inwestorem a najemcą mogą być rozstrzygane przed sądem powszechnym. Jest bowiem oczywiste, że w ramach odpowiedzialności administracyjnej nie jest możliwa sukcesja indywidualna praw i obowiązków w tym zakresie w drodze umowy cywilnoprawnej. Dlatego też oczywiście umowa najmu nie może w zakresie przedmiotowym tej sprawy regulować żadnych odrębnych uprawnień i obowiązków, które przenosiłyby odpowiedzialność prawną w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu usługowo-biurowo-mieszkalnego na działce [...] w Ż. Także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 59f ust. 1-4 cyt. ustawy Prawo budowlane oraz załącznika do tejże ustawy w zakresie dotyczącym nieprawidłowego zastosowania 15-krotnego współczynnika obliczania tej kary, a także kategorii obiektu (XVII) wobec obiektu "usługowo-biurowo-mieszkalnego". Należy podkreślić, że w świetle art. 59f ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponadto wysokość przedmiotowej kary oblicza się w oparciu o wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zaś wysokość stawki opłaty została wymieniona w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stawka (s) wynosi 500,00 zł. Natomiast załącznik do ustawy Prawo budowlane zawiera tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w). Należy podkreślić, że wysokość kary za nielegalne użytkowanie oblicza się, stosując następujący wzór: dziesięciokrotność stawki opłaty (s) pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Oznacza to, że stawki kar za nielegalne użytkowanie są zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych i ich wielkości. Dlatego też w przypadku, kiedy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom z załącznika do ustawy Prawo budowlane, karę stanowi suma kar obliczonych dla poszczególnych kategorii. W przedmiotowej sprawie w świetle załącznika do cyt. ustawy Prawo budowlane, obiekty handlu, gastronomii i usług dzieli się według ich wielości i kubatury. Natomiast, ta w odniesieniu do której przystąpiono do użytkowania należy do kategorii obiektów do 2500 m3, stąd nałożona kara na inwestorów uwzględnia powyższe ustawowe przesłanki. Ponadto, jest to kara w stosunku do tych obiektów najniższa dopuszczalna przez ustawodawcę ponieważ nie przewiduje on możliwości miarkowania kary obejmującej najmniejsze obiekty lub ich części. Ponadto chybiony jest także zarzut dotyczący niewłaściwego zaliczenia użytkowanej części obiektu do kategorii XVII. Należy stwierdzić, że nawet w świetle dołączonego do akt tej sprawy projektu budowlanego przedmiotowa parterowa część budynku, którą najemca wykorzystał jako drogerię spełniać miała również funkcję usługową i handlową, ponieważ w części parterowej przewidziano market Rossman oraz pizzerię łącznie z towarzyszącymi pomieszczeniami m.in. kuchnią, bufetem i magazynami. Dlatego też całkowicie niezasadny jest także zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku odniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Strona skarżąca nie powołuje także w tym zakresie w skardze kasacyjnej żadnych przepisów postępowania, których błędnej kontroli miał dokonać Sąd I instancji jak i nie odnosi się do normy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli zastosowania a następnie wykładni powołanych w tej sprawie przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f cyt. ustawy Prawo budowlane są prawidłowe. Należy także podkreślić, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (opubl. OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że wyrok TK także statuuje w tym zakresie powyższy obowiązek tylko wobec inwestorów. Ponadto również kolejny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 (opubl. OTK-A 2009, nr 5, poz. 64, Dz.U. z 2009 r. Nr 71, poz. 618) stanowi, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.