I OSK 1096/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 489/17 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dyferencyjnego do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 489/17, oddalił skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie dodatku dyferencyjnego do świadczenia wychowawczego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 7 kwietnia 2016 r. D.G. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie uprawnienia do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko L.G., w którym jako członków rodziny wymieniła, obok siebie, dwójkę dzieci oraz męża, pracującego w Szwajcarii od [...] września 2014 r. Ponadto, wnioskująca złożyła do akt sprawy oświadczenie z [...] października 2016 r., z którego wynika, że jest ona osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Natomiast, jej mąż, poza wynagrodzeniem za pracę, pobiera na dwójkę dzieci świadczenia rodzinne w Szwajcarii w wysokości 200 CHF miesięcznie na każde dziecko. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmówił D.G. przyznania dodatku dyferencyjnego do świadczenia wychowawczego na dziecko, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Marszałek wskazał przy tym, że Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] dokonał niezbędnych przeliczeń, z których wynika, że miesięczna kwota zasiłku rodzinnego pobieranego przez wnioskodawczynię na terenie Szwajcarii wynosi na L.G. 800,51 zł (200 CHF x 0,9208 euro x 4,3468 zł = 800,51 zł). Kwota zasiłku rodzinnego z ustawodawstwa szwajcarskiego jest wyższa od kwoty świadczenia wychowawczego z ustawodawstwa polskiego, wobec czego brak jest podstaw do przyznania prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez D.G., decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2017 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wynikające z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1). Dalej Kolegium wskazało, że świadczenie wychowawcze przyznawane na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz.195., z późn. zm.) jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 pkt z i art. 3 ust. 1 lit. j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Prawo unijne nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im według ustawodawstwa państwa zamieszkania. Pracownik ma jedynie uprawnienie w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia. W przypadku gdy jeden rodzic pracuje, a drugi nie jest zatrudniony, wówczas świadczenie rodzinne wypłaca się według ustawodawstwa pierwszego, tj. zatrudnienia. W sytuacji, gdy każde z rodziców pracuje, wówczas świadczenie wypłaca się zgodnie z ustawodawstwem, w którym mieszkają dzieci. Gdy ma miejsce zbieg uprawnień, w odpowiednim przypadku określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza kwotę przewidzianą przez pierwsze ustawodawstwo. W niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, instytucja zagraniczna szwajcarska, miejsca zatrudnienia ma pierwszeństwo w wypłacie świadczeń rodzinnych dla dzieci odwołującej i świadczenia rodzinne wypłaca na każde dziecko w rodzinie w kwocie 200 CHF miesięcznie, tj. 800,51 zł (200 CHF x 0,9208 euro x 4,3468 zł). W Polsce D.G. wystąpiła o przyznanie świadczeń wychowawczych na kolejne dziecko. Wysokość świadczenia wychowawczego wynosi 500 zł miesięcznie, zaś wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie 95 zł miesięcznie na dziecko do ukończenia 5 roku życia, co oznacza, że świadczenia rodzinne według ustawodawstwa krajowego są niższe od kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo w wysokości 800,51 zł miesięcznie na dziecko. Przy zbiegu uprawnienia do świadczeń rodzinnych wnioskodawczyni w Polsce mogłaby otrzymać dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza kwotę wypłaconych świadczeń miesięcznych na dziecko, według ustawodawstwa szwajcarskiego. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje, dlatego wnioskującej nie przysługuje dodatek dyferencyjny na dziecko z tytułu świadczenia wychowawczego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] D.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 2, art. 67, art. 68 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, w której przepisy te nie powinny być w ogóle stosowane; - art. 7, art. 8, art. 10, art. 14, art. 52 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie; - art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5, art. 8 pkt 4, art. 11, art. 16 ust. 5 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Szwajcaria nie jest państwem członkowskim Unii Europejskiej i kwota otrzymywanego przez jej męża świadczenia społecznego na dziecko nie powinna mieć żadnego wpływu na możliwość otrzymywania świadczenia wychowawczego wynikającego z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 489/17, oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), wskazując, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał na wstępie, że stan faktyczny sprawy, wbrew temu co sugeruje skarżąca, w kluczowych dla wydania decyzji aspektach został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Wynika z nich mianowicie, że mąż skarżącej, jest zatrudniony w Szwajcarii gdzie pobiera na dwoje dzieci świadczenie rodzinne w kwocie 400 CHF - państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym zastosowanie znajdują wymienione w art. 2 pkt. 15 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166 str. 1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 284, str. 1). Akty te, jak trafnie zauważył Marszałek Województwa [...], działający w sprawie na podstawie art. 16 ustawy, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodzin w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Tak więc, w myśl art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Tenże zaś ustęp przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Samo natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych" w przywoływanym rozporządzeniu, zdefiniowane w jego art. 1 lit. z, oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przy czym, wbrew twierdzeniu skarżącej, na podstawie art. 90 ust. 1, rozporządzeniem nr 883/2004 zostali objęci, w ramach pozostawionych w mocy w oparciu o powoływany przepis rozporządzeń dotychczasowych, obywatele państw objętych Porozumieniem w sprawie Europejskiego Obszaru Gospodarczego, obywatele Szwajcarii oraz Grenlandii. Przepisy koordynacji stosowane są również do obywateli państw trzecich. Następnie, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1 i rozporządzenia nr 883/2004 określenie "członek rodziny" oznacza, m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Świadczenie wychowawcze, którego domaga się skarżąca stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Skarżąca, jak wskazał Sąd, wypełniając wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r., jako członków rodziny wymieniła obok siebie (osoba bezrobotna) także dwójkę dzieci oraz męża, pracującego w Szwajcarii od [...] września 2014 r. W przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na L.G., mieszkającą w Polsce, jest zatem kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy najemnej przez ojca dziecka, a więc Szwajcaria. W drugiej kolejności dopiero państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej L.G. nie jest aktywna zawodowo w Polsce, pozostając jako osoba bezrobotna, co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Powiatowego Urzędu Pracy w T. z [...] października 2016 r. W tym stanie rzeczy, Sad uznał, że zasadnie organy rozważyły na zasadzie art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 kwestię dodatku dyferencyjnego. Sąd wskazał dalej, że stosownie do art. 4 ust. 2 i 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Świadczenie wychowawcze, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miesięczna kwota zasiłku rodzinnego pobieranego przez wnioskodawczynię na terenie Szwajcarii wynosi na L.G. 800,51 zł (200 CHF x 0,9208 euro x 4,3468 zł = 800,51 zł). Organy poprawnie dokonały przeliczenia wysokości przysługującego małoletniej świadczenia na podstawie przelicznika walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 1 marca 2016 r., stosownie do przepisu art. 90 rozporządzenia nr 987/2009. Oznacza to, że świadczenie rodzinne na dziecko wynosi 800,51 zł i jest wyższe od świadczenia wychowawczego wynoszącego 500 zł. W konsekwencji, organy prawidłowo uznały, iż stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko mieszkające w Polsce, gdyż wysokość świadczenia wychowawczego w Polsce jest niższa od kwoty świadczenia rodzinnego przysługującego stronie na dziecko w Szwajcarii. Jednocześnie, za chybiony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut, dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił przy tym, że zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła zaś swojego twierdzenia co do naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. Ponadto, z analizy akt wynika, że organ I instancji, pismem z dnia 11 października 2016 r. wezwał skarżącą do udziału w podejmowanych czynnościach w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, poprzez złożenie stosownych dokumentów. Przy czym charakteru tego wezwania nie zmienia fakt, że jako podstawę organ wskazał art. 67 rozporządzenia 883/2004, nie zaś art. 10 k.p.a. Ostatecznie Sąd wskazał, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń i podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie, które zostało należycie umotywowane. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca D.G. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca postawiła zarzut naruszenia: - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawa materialnego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 68 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.), podczas, gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego prowadzi do odmiennego stanowiska; - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawa materialnego, poprzez uznanie, że świadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest tożsamym świadczeniem określonym w art. 1 lit. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166, str. 1 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim bowiem, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 68 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166 str. 1 ze zm.), mimo że Szwajcaria nie jest członkiem Unii Europejskiej. Prawo do świadczenia wychowawczego, stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy tym, zgodnie z art. 2 pkt 15 tej ustawy przez przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy rozumieć rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) ma ono zastosowanie do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Między Europejską Wspólnotą Gospodarcza i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, została zawarta umowa w sprawie swobodnego przepływu osób. Umowa ta została podpisana w dniu 21 czerwca 1999 r. i weszła w życie 1 czerwca 2002 r. Celem tej umowy zawartej dla dobra obywateli państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej i Szwajcarii było m.in. przyznanie tych samych warunków życia, zatrudnienia i pracy jak te przyznane własnym obywatelom. Umowa ta została przywołana w przejściowym przepisie art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 . W dniu 31 marca 2012 r. została wydana decyzja nr 1/2012 wspólnego komitetu utworzonego na podstawie umowy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób w sprawie zastąpienia załącznika II do tej umowy dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (2012/195/UE). Artykuł 1 załącznika II Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego do niniejszej decyzji stanowi zaś, że umawiające się strony zgadzają się w odniesieniu do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na stosowanie między sobą aktów prawnych Unii Europejskiej, o których mowa i które są zmieniane w sekcji A niniejszego załącznika lub równoważnych im zasad (ust.1). Określenie "państwo członkowskie" zawarte w aktach prawnych, o których mowa w sekcji A niniejszego załącznika, oprócz państw objętych odpowiednimi aktami prawnymi Unii Europejskiej obejmuje również Szwajcarię (ust. 2). W sekcji A decyzji, określającej akty prawne stanowiące przedmiot odniesienia, wskazano zaś rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczania społecznego zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 998/2009 z dnia 16 września 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz określającym treść załączników. Z uwagi na powyższe, jak słusznie uznał Sąd I instancji, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) stanowi element porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Nadto, niewątpliwe jest, że ma zastosowanie również do Szwajcarii. Tym samym, niekwestionowany przez skarżącą stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał orzekające w sprawie organy, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, do uwzględnienia dyspozycji art. 68 tego rozporządzenia, zawartego w rozdziale 8 dotyczącym świadczeń rodzinnych. Przepis ten w ust. 1 stanowi bowiem, że w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania; b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych: i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym; ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw; iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania. Przede wszystkim bowiem, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, świadczenie wychowawcze, którego przyznania domagała się skarżąca we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. jest świadczeniem rodzinnym, którego dotyczy powołany przepis art. 68 rozporządzenia. Zgodnie z art. 1 lit. z rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Niewątpliwie więc takim świadczeniem jest również świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W sprawie mamy przy tym do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych, gdyż skarżąca zamieszkuje w Polsce i tu była uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, mąż skarżącej jest zatrudniony w Szwajcarii i pobiera tam na dwoje dzieci świadczenie rodzinne w kwocie 400 CHF. Przepis art. 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi zaś, że osoby, do których stosuje się rozporządzenie podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie przy tym do treści art. 11 ust. 3 lit. b rozporządzenia osoba wykonująca w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego. Art. 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1) dalej rozporządzenie wykonawcze, stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Przepis art. 67 zd. 1 tego rozporządzenia stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie przewidują możliwości porównania rodzajów świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Wobec tego, iż ustawodawca unijny nie przewidział możliwości analizy, czy dany rodzaj świadczenia występuje na terytorium danego państwa lecz zastosował ogólne zasady porównywania całych grup świadczeń bez możliwości porównywania warunków nabywania konkretnego świadczenia i jego celu, to nie ma podstaw do porównania poszczególnych rodzajów świadczeń rodzinnych lecz jedynie wysokości tych świadczeń, czyli kwoty które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach. Tym samym, w przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na L.G., mieszkającą w Polsce, jest kraj właściwy ze względu na miejsce wykonywania pracy najemnej przez ojca dziecka, a więc Szwajcaria. W drugiej kolejności dopiero państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej L.G. jest osobą bezrobotną, co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Powiatowego Urzędu Pracy w T. z [...] października 2016 r. Świadczenie wychowawcze, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, miesięczna kwota zasiłku rodzinnego pobieranego przez męża skarżącej na L.G. na terenie Szwajcarii została ustalona na kwotę 800,51 zł (200 CHF x 0,9208 euro x 4,3468 zł = 800,51 zł) a więc jest wyższa od świadczenia wychowawczego wynoszącego 500 zł. W konsekwencji, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, organy prawidłowo uznały, iż stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko mieszkające w Polsce, gdyż wysokość świadczenia wychowawczego w Polsce jest niższa od kwoty świadczenia rodzinnego przysługującego stronie na dziecko w Szwajcarii. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.