I OSK 1076/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 82/17 w sprawie ze skargi M.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od M.F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 82/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę M.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby zobowiązując organ do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 12 października 2017 r. M.F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Kielcach bezczynność w związku z brakiem realizacji przez organ ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotą sprawy jest twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach miał do dnia 31 maja 2017r. obowiązek prawny wręczenia skarżącej propozycji służby na podstawie ustawy wprowadzającej KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w prawnie nieuzasadnionej i niepożądanej bezczynności, wymagającej interwencji Sądu. Skoro zatem wskazany termin minął i do dnia złożenia skargi skarżąca nie otrzymała propozycji służby, to organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg swojej służby od 2006r. oraz prowadzoną wymianę korespondencji z organem, poprzedzającą złożenie skargi. Podniosła, że z dniem 1 marca 2017 r. na mocy art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających została funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, zaś w maju 2017 r. okazało się, że nie otrzymała propozycji służby w sytuacji, gdy inni koledzy i koleżanki z pracy takowe dostawali. Tymczasem skarżąca odwołując się do brzmienia art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających wskazała, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. O takim rozumieniu art. 165 ust. 7 świadczą użyte w tym przepisie zwroty "odpowiednio" i "albo", podobnie jak w art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających. Podniosła, że w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, ponieważ należy "czytać" całą tę ustawę wespół z ustawą o KAS, mając na uwadze również Konstytucję RP i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Poza wyjątkiem wynikającym z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS (który zdaniem skarżącej jest wątpliwy konstytucyjnie), ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby. Uwzględniając wskazanym na wstępie wyrokiem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił przede wszystkim, że zakres kognicji sądu administracyjnego obejmuje jedynie sytuację, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie bezczynność organu administracyjnego w zakresie wydania decyzji lub postanowienia organu administracji wydanego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt, mocą których organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Sąd I instancji w niniejszej sprawie przyjął, w ślad za stanowiskiem skarżącej, że bezczynność w przedstawieniu jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest objęta jego kognicją na podstawie art.3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przytoczonej przez WSA w Kielcach argumentacji wynika, że choć nie podziela poglądu skarżącej, iż mogła być jej przedstawiona wyłącznie propozycja służby, to jednocześnie uznał, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia prawnego bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby oraz nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej nie przedstawia funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017r., a dodatkowo art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działanie organu administracji (bezczynność – polegającą na niezłożeniu propozycji zatrudnienia lub służby), które kończy stosunek służbowy funkcjonariusza. W konsekwencji WSA w Kielcach uznał, że powołany wyżej przepis narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 60, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez brak przewidzianej drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego oraz związanych z ochroną praw gwarantowanych konstytucyjnie, a także poprzez brak określenia jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa oraz nierówne potraktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy Służby Celnej. W szerokim uzasadnieniu odwołującym się do przepisów Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji stwierdził, że ma świadomość tego, iż istota zmian organizacyjnych w zakresie funkcjonowania służb podatkowych i celnych realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy o KAS oraz przepisów wprowadzających, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Sąd nie jest w żadnym razie uprawniony do oceny celowości tego rodzaju zmian uznając uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania przepisów odpowiadających celom realizowanym przez parlamentarną większość. Podkreślił jedynie, że nie mogą one naruszać praw i wolności obywatelskich wyrażonych w Konstytucji RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej (art 8 ust. 1), a tak właśnie sytuacja występuje w przypadku art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że jeśli chodzi o pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, to z mocy art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających, stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno jej złożenie jak i niezłożenie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. Sąd I instancji podzielił także pogląd wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, że pisemna propozycja zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "Tym samym, dopuszczalna jest skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego - skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej - pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dla przyjęcia dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli aktu podjętego na podstawie art. 165 ust. 7, bez znaczenia jest fakt, że podobnie jak w przypadku art. 170 ust. 1, ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Prawo do sądu należy wywieść wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP". Od wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 82/17 skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 149 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest aktem administracyjnym, 2/ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i przyjęcie przez WSA swojej właściwości do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, 3/ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez niewłaściwą subsumcję tego przepisu i mylne przyjęcie, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, o czy stanowi art.170 ust.1 przepisów wprowadzających "dotyka elementu ustania stosunku służbowego", a jej niezłożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, 4/ art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu 5/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, 6/ art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 7 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji, 7/ art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji, 8/ art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.165 ust. 3 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art.165 ust. 3 i niewłaściwe ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych tego przepisu, 9/ art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów, co wyraża się w błędzie subsumcji i uznanie przez WSA swojej właściwości, 10/ art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających przez przyjęcie, że zaskarżona bezczynność, tj. nieprzedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby jest tożsame z wypowiedzeniem stosunku służbowego i musi posiadać pisemne uzasadnienie tego faktu, 11/ art. 193 Konstytucji RP polegające na tym, że WSA stwierdzając niezgodność z Konstytucją art.170 ust. 1 przepisów wprowadzających miał w rozpoznawanej sprawie obowiązek prawny przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu z Konstytucją. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Na wstępie podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. M.F. - starszemu specjaliście Służby Celnej w Izbie Celnej w Kielcach (następnie w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach) - nie została przedstawiona propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby do dnia 31 maja 2017r. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji służby art.3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zwrócić także należy uwagę, że Sąd I instancji doszedł do takiej konkluzji wywodząc de facto swoją kognicję z argumentacji opartej na odwołaniu się do art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 60, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał bowiem, że art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających poprzez brak przewidzianej ustawowo drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego oraz związanych z ochroną praw gwarantowanych konstytucyjnie, a także poprzez brak określenia jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, skutkiem czego jest wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa – co narusza wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP. W konsekwencji WSA w Kielcach stwierdził, że "ma obowiązek podjąć w sferze orzeczniczej wszelkie kroki zmierzające do tego, aby niekonstytucyjny przepis, będący wzorcem sądowej kontroli w konkretnej sprawie, nie wywołał skutków prawnych wobec strony." Tym samym uznając niekonstytucyjność art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających i odmawiając jego zastosowania Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art.165 ust.1 powołanej ustawy właściwy organ KAS miał obowiązek złożyć skarżącej w terminie do 31 maja 2017r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby zgodnie ze wskazanymi tam przesłankami. Skoro zaś pisemna propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby jest "innym aktem", to służy również skarga bezczynność w zakresie jej nieprzedstawienia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Po pierwsze przedmiotem skargi z 12 października 2017r. skierowanej do WSA w Kielcach była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających i tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia powinien dokonać analizy i rozstrzygnięcia Sąd I instancji. W szczególności skarga nie dotyczyła bezczynności organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia, czy też wygaśnięcia z dniem 31 sierpnia 2017r. stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Zatem rozważania WSA w Kielcach dotyczące konstytucyjności tego przepisu były nieuzasadnione. Podzielając stanowisko Sądu I instancji, że w procesie wykładni przepisów prawa istotne znaczenie ma prokonstytucyjna wykładnia prawa, to zwrócić należy uwagę, że odwoływanie się do przepisów Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powinno mieć miejsce w zakresie przedmiotu zaskarżenia. Nie każdy przejaw działalności lub bezczynności organów administracyjnych podlega kognicji sądu administracyjnego. Dopiero stwierdziwszy, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach miał administracyjnoprawny obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby na podstawie art. 165 ust.7 przepisów wprowadzających Sąd I instancji mógłby ewentualnie prowadzić prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu i odwołując się do przepisów Konstytucji RP wywodzić prawo do sądu w tym zakresie, czy też zarzucić naruszenie prawa dostępu do służby publicznej. Niewątpliwie przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza jednak kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji RP zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (wyrok NSA z 18.09.2008r., sygn. akt II FSK 852/07). Po drugie zgodzić się należy z WSA w Kielcach, że zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w zakresie art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających miało charakter obligatoryjny, a jeżeli tak czy taka propozycja jest decyzją lub "innym aktem" w rozumieniu art.3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Także w tym zakresie rozważania Sądu I instancji są błędne. Otóż ustawą z dnia 16 listopada 2016r., o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz.1947, dalej: ustawa o KAS) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa ma stanowić wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Natomiast z art. 160 ust. 1 pkt 2, 4 , 6 i ust. 8 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca zniósł dotychczasowe organy m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych oraz strukturę urzędów celnych wraz z podległymi im oddziałami celnymi. Zasadność przeprowadzenia zmian strukturalnych w zakresie służb celno-skarbowych i celowość przyjętych rozwiązań w tym zakresie przez ustawodawcę nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. Powołując nowe struktury administracji skarbowej ustawodawca miał zatem prawo określić nowe warunki pracy lub służby osób, które w niej będzie zatrudniać. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej nie stosuje się już przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ustawa ta zgodnie z art. 159 pkt 3 przepisów wprowadzających utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie przepisy wprowadzające oraz ustawy o KAS. Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 przepisów wprowadzających wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Zatem na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Kielcach nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających, gdyż jak wskazano to wyżej była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli nie przedstawił skarżącej pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Po trzecie podzielić należy stwierdzenie Sądu i instancji, że w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące m.in. zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Sama istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach: - stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych, - podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność, - status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym, - przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika z analizy przepisów wprowadzających oraz ustawy o KAS formę decyzji przybiera tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustalająca warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), a także wygaśnięcie stosunku służbowego wskutek braku przedstawienia byłemu funkcjonariuszowi takiej propozycji służby lub złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS – w przypadkach wskazanych w art. 170 ust. 1 wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a w świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej). Tymczasem ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomniana propozycja zatrudnienia nie jest także innym aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że owa propozycja zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa pracowniczego oraz stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Zatem akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że sama propozycja bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Z tych względów należy przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na bezczynność organu w tym zakresie również nie jest dopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny tej uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Podkreślić należy, że organ – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach konsekwentnie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej podnosił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność w złożeniu przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż nie złożenie propozycji było prawnie dopuszczalne, a więc skarga w tym zakresie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zasadnie również strona skarżąca kasacyjnie zwracała uwagę, że skoro propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to brak było podstaw do rozpoznania sprawy przez WSA w Kielcach i orzekania na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji podzielić także należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, choć sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego. Konkludując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że w przedmiotowej sprawie tj. skargi na bezczynność w przedmiocie nieprzedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pisemnej propozycji pełnienia służby droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna co spełnia przesłankę z art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku, skoro skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zawarty w powyższym przepisie zwrot "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ten przepis.