I OSK 344/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 916/05 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2006 r., IV SA/Gl 916/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach kontroli, co do zgodności z zastosowanym przez organ w zaskarżonej decyzji prawem materialnym przyznane jest sądom administracyjnym uprawnienie do dokonywania oceny prawidłowości interpretacji brzmienia stosowanej przez organ, jako podstawa materialna, normy prawa. Podstawowym problemem w sprawie jest dokonana przez orzekające w sprawie organy, interpretacja pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Wspomniana ustawa nie zawierała legalnej definicji pojęcia "utrata dochodu". Skarżąca stwierdziła, że utrata dochodu to także m.in. nieosiąganie dochodu na skutek rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Z argumentacją taką nie zgodził się organ odwoławczy, który pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od trwałego "odpadnięcia źródła", z którego był uzyskiwany i pobierany ten dochód. Zdaniem organu w przypadku udzielenia przez pracodawcę urlopu wychowawczego jest związane, w przypadku skarżącej, ze stosunkiem pracy, który nie uległ rozwiązaniu a zatem nie odpadło źródło dochodu. Skarżąca bowiem nadal pozostaje w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Kolegium uznało więc, że skorzystanie z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego przez matkę dziecka to swoiste zawieszenie uprawnień do wypłaty dochodu, nie będące tożsame z całkowitą utratą dochodu zdarzeniem. Oceniając sprawę w tym aspekcie, organ uznał, iż dochód rodziny skarżącej zawiera w sobie również "zawieszone" wynagrodzenie skarżącej a w konsekwencji dochód ten przekracza na jednego członka jej rodziny kwotę 504,00 zł. Zdaniem składu orzekającego, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. W rozpatrywanej sprawie oznacza ono utratę sumy wpływów, np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). Przyjmując taki sposób rozumienia tego pojęcia Sąd kierował się m. in. językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw, co prowadzi to do braku aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawy polityki prorodzinnej i zasady pomocy materialnej zostały określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż "Państwo w swojej polityce społecznej gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodzin określa zatem normę prawną, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej. Także na podstawie Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej prze Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 1999 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.), ustawodawca został zobowiązany do kierowania się interesem dziecka jako wartością nadrzędną w wszystkich działaniach dotyczących dzieci. Konwencja ta mówi, iż w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi. Nadto Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3). Realizując konstytucyjne zadania państwa, zobowiązania międzynarodowe oraz kierując się dobrem dziecka ustawodawca wprowadził m.in. uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka (czyli udzielania urlopu wychowawczego) a w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych jasno określił, iż jej celem jest udzielanie pomocy materialnej osobom (i ich rodzinom) o niskich dochodach. Powracając zatem do treści art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i wraz z nim mogą być przyznane dodatki - m.in. z tytułu urodzenia dziecka czy opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skorzystanie więc z urlopu bezpłatnego przysługującego matkom wychowującym dziecko nie może wywoływać ujemnych dla nich skutków w postaci pozbawienia prawa do innych świadczeń - w tym przypadku świadczeń rodzinnych. Czym innym bowiem jest instytucja urlopu bezpłatnego, a czym innym instytucja urlopu bezpłatnego wychowawczego. Świadczenia rodzinne, przewidziane jako ochrona dla najbiedniejszej sfery rodzin nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągania wyższych zarobków rezygnują z tego. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przypadku matek wykorzystujących nadane im z woli ustawodawcy uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka, przy jednoczesnym zagwarantowaniu powrotu na dotychczasowe miejsce pracy. Przypisywanie takim podmiotom elementu złej woli byłoby sprzeczne z założeniami, dla jakich ustanowione zostało prawo do bezpłatnego urlopu wychowawczego. Urlop ten powoduje tylko czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy stwarza obowiązek zatrudniania i świadczenia wynagrodzenia, ale dopiero z chwilą podjęcia przez pracownika faktycznego zatrudnienia (por. art. 22 § 1 Kodeksu pracy). Tym samym w okresie przebywania ha urlopie wychowawczym pracownik nie uzyskuje dochodu pieniężnego, czyli faktycznie go traci. Zwracając uwagę na cel i charakter ustawy wprowadzającej urlopy wychowawcze należy podkreślić, że skorzystanie matki z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków dla niej i dla dziecka w postaci np. pozbawienia prawa do świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż "odpadnięcie dochodu" z powodu czasowej rezygnacji z zatrudnienia nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja pomniejszenia wpływów pieniężnych ma tu rzeczywiście miejsce, bowiem wcześniej pracująca zawodowo matka nie osiąga dochodu z powodu osobistej opieki nad dzieckiem. Rozumowanie powyższe zostało w pełni potwierdzone przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonym nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 r. zawartą w art. 27 pkt 2 lit. j ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Z obecnej treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem wprost, iż utrata dochodu może być również spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w drodze skargi kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że przejście przez stronę na urlop wychowawczy jest utratą dochodu w rozumieniu tego przepisu. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach narusza art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stanie obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Kolegium. Zgodnie z art. 6 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na podstawie art. 5 ust. l w związku z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy przysługuje ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w 2002 r. w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zawierała legalnej definicji "utraty dochodu". Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Oznacza ono zatem utratę sumy wpływów np. pieniężnych albo ich ubytek i dotyczy powstania takich okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają matce dziecka osiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, przy czym, chodzi tu o dochody rzeczywiste, uzyskane faktycznie, a nie dochody prawdopodobne (teoretyczne). W ocenie Kolegium stosując wykładnię językową przy interpretacji pojęcia utraty dochodu dochodzi się do odmiennych wniosków niż zostało to wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku. Stwierdzić należy, iż zgodnie ze znaczeniem wyrazu "utrata" w języku polskim oraz z duchem języka "utrata" mieści w sobie pierwiastek ostateczności i definitywności. Terminem "utrata" nie określamy natomiast chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód (np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty), nie stanowi jej zaś np. zmniejszenie wynagrodzenia z powodu nie wypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki pracy, bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Żeby móc pod pojęciem "utraty dochodu" rozumieć także czasowe zawieszenie uprawnień do wypłaty należności pieniężnej musiałby w ustawie istnieć przepis, który do takiej interpretacji (niezgodnej z wykładnią językową) upoważniałby. Normy takiej brak było jednak w obowiązującym, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanie prawnym. W konsekwencji w tym rozumieniu, przebywanie przez stronę na urlopie wychowawczym nie mogło być traktowane jako utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia ze stosunku pracy albowiem strona będąc na urlopie wychowawczym nadal pozostaje w stosunku pracy. W żadnej mierze nie można zatem mówić o definitywności utraty źródła dochodu a jedynie o czasowej i to z woli strony rezygnacji z pobierania wynagrodzenia za pracę. Odnosząc się do wskazanego przez Sąd przepisu Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka należy zauważyć, iż zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak też ustawa o pomocy społecznej skierowane są do ograniczonego kręgu osób, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie są w stanie pokonać trudne sytuacje życiowe. Dodatkowo należy wskazać, że obowiązek utrzymywania dzieci spoczywa przede wszystkim na rodzicach (art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Rodzice nie mogą uchylić się od obowiązku alimentacyjnego na tej podstawie, że wykonywanie tego obowiązku stanowiłoby dla nich nadmierny ciężar. Rodzice obowiązani są podzielić się z dzieckiem nawet najmniejszymi dochodami. W szczególnych przypadkach, gdy sytuacja dziecka tego wymaga, rodzice mają obowiązek wyzbywania się posiadanego majątku bądź jego niektórych składników, aby w ten sposób podołać ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu, na przykład dla ratowania zdrowia dziecka. Państwo ma obowiązek interweniować tylko wówczas, gdy ze względu na trudne sytuacje życiowe rodzice nie są w stanie samodzielnie pokryć wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Wbrew ocenie Sądu I instancji, że tylko obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego. W przypadku skorzystania z urlopu wychowawczego trudno mówić o rezygnacji z zatrudnienia nie z własnej woli. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przede wszystkim pomoc dzieciom. Zasiłek rodzinny przyznaje się przede wszystkim w oparciu o kryterium dochodowe i nie ma tutaj znaczenia czy dziecko wychowuje się w rodzinie wielodzietnej, pełnej czy niepełnej. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca art. 27 pkt 2j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r. Nr 86 poz. 732) dodał po pkt 22 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pkt 23 w brzmieniu: "23) utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury lub renty, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a". Powołany art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie dopiero l września 2005 r., co dodatkowo przemawia za twierdzeniem, iż regulacje prawne zawarte w omawianej zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miały na celu jedynie doprecyzowanie obowiązujących wcześniej zapisów ustawy (jak starał się to sugerować w swym wyroku Sąd I instancji), lecz wprowadzały całkowicie nowe regulacje, na które można się powoływać dopiero po l września 2005 r. Podsumowując należy wskazać, że przed tą datą nie można uważać, że skorzystanie przez stronę z uprawnienia do urlopu wychowawczego powoduje utratę dochodu w rozumieniu przepisów ustawy, obowiązujących w dniu wydania decyzji przez tut. Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Trafnie przyjął sąd I instancji, że pojęcie "utrata dochodu" w rozumieniu art. 5 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych według stanu prawnego sprzed l września 2005 r., obejmuje także m.in. utratę dochodu na skutek rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Nie można bowiem matce udającej się na urlop wychowawczy zarzucić, że z własnej woli, mając obiektywne możliwości osiągania wyższych zarobków rezygnuje z nich. Pamiętać bowiem należy, że matka wykorzystująca nadane jej z woli ustawodawcy uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka, przy jednoczesnym zagwarantowaniu powrotu na dotychczasowe miejsce pracy z samego założenia nie może być traktowana jako osoba, która podjęła działanie w kierunku pozbawienia się posiadanego źródła dochodów w celu osiągnięcia świadczenia z zakresu szeroko rozumianej pomocy socjalnej. Przypisywanie jej w takiej sytuacji elementu złej woli byłoby sprzeczne z celami dla realizacji, których ustanowione zostało zarówno prawo do bezpłatnego urlopu wychowawczego, jak i prawo do zasiłku rodzinnego. Ponadto powyższa interpretacja, jak słusznie zauważył sąd I instancji, znajduje całkowite potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.