II OSK 2265/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy U. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.W. na rzecz Gminy U. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy U. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie umorzył postępowanie w sprawie bezczynności (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłość postępowania Wójta Gminy U. w sprawie oznaczonej numerem [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy U. grzywny (pkt 3). Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i "opieszałość" Wójta Gminy U. w przedmiocie przywrócenia właściwych stosunków wodnych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w G., gmina U. W uzasadnieniu wyjaśniła, że pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. wnosiła o wszczęcie postępowania dotyczącego uregulowania stosunków wodnych na gruncie, o czym Wójt Gminy U. zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania w tej sprawie dopiero pismami z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. W okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r. Wójt wydał decyzje nakazowe w stosunku do tych działek i postępowanie uznał za zakończone, mimo, że na sąsiednich gruntach nadal dochodziło do powstawania szkód. Dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. Wójt wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie, choć od czerwca 2011 r. posiadał wytyczne SKO dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w stosunku do sąsiedniej działki nr [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło zatem po 13 miesiącach rażącej bezczynności. Przesłanką wznowienia były nowe okoliczności wcześniej organowi nieznane w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji z kwietnia i maja 2011 r., jak i już w chwili wszczęcia postępowania, organ posiadał wiedzę o zmeliorowaniu działki rolnej nr [...]. Od dnia [...] lipca 2012 r. organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie i do dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca nie otrzymała żadnej informacji o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nowym terminie jej załatwienia. Na wystosowane przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] sierpnia 2012 r. pisma organ nie udzielił nawet odpowiedzi. Wobec tego pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy U. przedmiotowej sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium uznało to zażalenie za niezasadne. W efekcie, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., Wójt poinformował skarżącą o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., po raz kolejny przesunął termin załatwienia sprawy, wskazując potrzebę wykonania opinii hydrogeologicznej, dotyczącej możliwości odprowadzania wód opadowych z terenów wydzielonych z działki nr [...]. W ocenie skarżącej takie działanie Wójta było niezgodne z wymogami określonymi w art. 35 i art. 36 k.p.a. a także w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca domagała się zobowiązania Wójta do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi oraz stwierdzenia, że bezczynności i "opieszałości" dopuszczono się z rażącym naruszeniem prawa, a także nałożenia grzywny na Wójta Gminy U. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy U. przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że nie pozostaje w bezczynności. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Wójt Gminy U., pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., poinformował, że w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne oznaczone numerem [...] i wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2013 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu cofnęła wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Wójta Gminy U. i podtrzymała skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie [...]. Skarżąca wniosła jednocześnie o stwierdzenie, że przewlekłości tego postępowania dopuszczono się z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie Wójtowi Gminy U.grzywny. Żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w związku z przewlekle prowadzonym postępowaniem skarżąca wywiodła przytaczając fakty związane z postępowaniem wszczętym na skutek wznowienia, do dnia wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę wskazał, że wniesiona skarga spełniła formalne wymogi jej dopuszczalności. Sąd wskazał następnie, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy U. w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3, podlegało umorzeniu ze względu na to, że pismem procesowym z dnia 28 maja 2013 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu oświadczyła, że cofa skargę w zakresie bezczynności Wójta Gminy U. (vide pismo procesowe k. 32). Sąd zatem w punkcie pierwszym wyroku umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie bezczynności, na skutek cofnięcia skargi przez skarżącą. Sąd wskazał następnie, że merytorycznej ocenie sądu poddana została następnie skarga wniesiona przez M. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy U. postępowania w sprawie, w zakresie żądania stwierdzenia, że przewlekłości w postępowaniu oznaczonym numerem [...] dopuszczono się z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia temu organowi grzywny. Procedowanie w tym zakresie wynika z wykładni art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która przyjmuje, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Sąd wskazał, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ różni się więc tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Oznacza to, że organ działa opieszale lub tylko pozoruje działanie. Sąd I instancji stwierdził - rozważając w powyższym kontekście kwestę przewlekłego prowadzenia postępowania - że prowadzone przez Wójta Gminy U. wznowione postępowanie w sprawie ostatecznych decyzji nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina U. – było prowadzone przewlekle. Sąd nie objął w tym zakresie kontrolą i oceną wcześniej prowadzonego przez Wójta postępowania w sprawie przywrócenia właściwych stosunków wodnych na terenie tych działek, zakończonego ostatecznymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r. i [...] maja 2011 r., mocą których nakazano przywrócenie właściwych stosunków wodnych na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina U. Postępowania te stanowiły odrębną sprawę administracyjną od postępowania wznowionego przez Wójta Gminy U. w dniu [...] lipca 2012 r. Sprawa po wznowieniu postępowania stanowi bowiem samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę. Wszczęcie postępowania o wznowienie rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w sprawie dotyczącej bezczynności i przewlekłości przedmiotowego postępowania sąd nie bada legalności i zasadności podejmowanych rozstrzygnięć, które mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej, w wypadku wydania decyzji ostatecznej, stąd nie mógł odnieść się do zarzutów formułowanych odnośnie zasadności wznowienia przez pełnomocnika strony w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. Odnosząc się do czynności podejmowanych przez organ we wznowionym postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, podczas trwającego ponad 9 miesięcy wznowionego postępowania organ uzyskał jedynie informację o istnieniu sieci drenarskiej oraz rowów melioracji wodnych szczegółowych, a także opinię hydrologiczną. Sąd stwierdził, że czynności te mogłyby zostać wykonane niewątpliwie w krótszym okresie, a wykonanie ich w tak długim czasie świadczy właśnie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Sąd nie może jednak uznać, że czynności te były pozorowane, czy też zbędne, bo de facto musiałoby to skutkować oceną prawidłowości postępowania w sprawie wznowienia, do czego jednak niniejsza kontrola sądowa nie służy. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy U. postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił, że sprawa, w której Wójt Gminy U. wznowił z urzędu postępowanie, dotyczyła przywrócenia właściwych stosunków wodnych (czego właśnie domaga się skarżąca), a materialnoprawną podstawę orzekania w tej materii stanowiła ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Sąd ten wskazał, że sprawy te niewątpliwe należą do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w różnych aspektach. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest szczególnie skomplikowany i wynika też z zaszłości utrwalonych prawną skutecznością wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wziął ponadto pod uwagę, że w trakcie wznowionego postępowania do Wójta wpływała liczna korespondencja od skarżącej, na którą udzielane były zawsze odpowiedzi, jak również podmiot, któremu zlecono wykonanie opinii hydrologicznej wykonał ją z ponad miesięcznym opóźnieniem. Sąd uwzględnił jednocześnie to, że w toku postępowania organ informował strony, w trybie art. 36 k.p.a, o przesunięciach terminów rozpoznania sprawy, a przesunięcia te były uzasadnione zaistniałymi w sprawie okolicznościami. Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Uwzględniając przytoczone okoliczności WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów Sąd I instancji nie uznał za celowe wymierzenie Wójtowi Gminy U. grzywny i na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie Wójtowi Gminy U. grzywny. Sąd uzasadnił to tym, że brał pod uwagę okoliczność, iż w istocie żądania strony zawarte w skardze nie zmierzały do wydania przez organ rozstrzygnięcia, lecz do osiągnięcia przez skarżącą pożądanych z jej punktu widzenia skutków. W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika M.W. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie jego punktu 2 i 3, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż przewlekłość postępowania Wójta Gminy U. w sprawie oznaczonej numerem [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, iż prowadzenie przez Wójta Gminy U. postępowania w sprawie oznaczonej numerem [...] przez 9 miesięcy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, iż brak powiadomienia - przez ponad 4 miesiące - stron postępowania numer [...] przez Wójta Gminy U. o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 oraz podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa; - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wymierzenia grzywny organowi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i 3 orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez pełnomocnika z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano rozszerzoną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów podkreślając szczególnie, że organ po wznowieniu postępowania dysponował już materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym, zatem zbędnym było przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w tym dowodu z opinii biegłego hydrologa i to, że dopiero po ponad 4 miesiącach od wszczęcia postępowania organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w trybie art. 36 k.p.a. zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie przewlekle prowadzone postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować też wymierzeniem Wójtowi grzywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania ewentualnie o odrzucenie skargi bowiem sprawa ta została już rozstrzygnięta wyrokami WSA i NSA o sygn. akt II SAB/Gd 30/12 i II OSK 489/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wbrew wywodom Wójta Gminy U. nie było i nie ma podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a i przez Sąd kasacyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. Sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy U. o sygn. akt II SAB/Gd 30/12 i II OSK 489/13 dotyczyły innego przedmiotu, bowiem w tych sprawach, żądanie dotyczyło sprawy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie tj. działce nr [...] prowadzonej przez Wójta Gminy U. pod sygn. [...], natomiast niniejsza sprawa dotyczy bezczynności tego organu ale w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...], gmina U. należących do innych podmiotów i prowadzonej przez ten organ pod inną sygnaturą tj. [...]. Dlatego nie można uznać, że niniejsza sprawa została rozstrzygnięta już uprzednio. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że przewlekłość którą potwierdził Sąd, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskutek czego Sąd Wojewódzki błędnie nie wymierzył organowi grzywny. Omawiane zarzuty zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione. Choć nie jest już to przedmiotem zaskarżenia warto w tym miejscu przypomnieć za Sądem pierwszej instancji, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwienie niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w tych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ różni się więc tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Oznacza to, że organ działa opieszale lub tylko pozoruje działanie. Rozważając w tym kontekście kwestę przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego, jednak stwierdził, że nie miała ona postaci kwalifikowanej. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. Jej wywód zawarty w skardze kasacyjnej odnoszący się do pojęcia rażącości choć opiera się na właściwej definicji tego pojęcia opartej na przyjęciu, że cechą rażącości jest jej oczywistość i niewątpliwość, w sposób nieuprawniony został przyrównany do stanu faktycznego który zaistniał w niniejszej sprawie. Jak to już słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, czynnościami, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zatem nie wystarczy samo językowe zastosowanie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej. Stwierdzając zaistnienie przewlekłości Sąd Wojewódzki przede wszystkim słusznie ograniczył jej ocenę do wznowionego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych organ we wznowionym postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy U. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazujących przywrócenie właściwych stosunków wodnych lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, polegającym na zalewaniu terenów sąsiednich wobec właścicieli działek sąsiednich. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2012 r., organ wystąpił do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych OT w Słupsku o ustalenie stanu faktycznego w zakresie istnienia w obszarze m.in. działek objętych niniejszym postępowaniem sieci drenarskiej oraz rowów melioracji wodnych szczegółowych. Na powyższe ZMiUW OT w Słupsku udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu 26 listopada 2012 r. organ zlecił wykonanie opinii hydrologicznej dotyczącej możliwości odprowadzania wód opadowych z realizowanych i istniejących działek budowlanych położonych w [...] w okolicy ulicy [...]. Opinia miała być wykonana do dnia [...] grudnia 2012 r., lecz z przyczyn leżących po stronie biegłego termin wykonania został przesunięty. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ uzyskał opinię hydrologiczną sporządzoną przez uprawnionego geologa i w dniu [...] lutego 2013 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzonego w tej sprawie i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Na skutek wniosku skarżącej o udostępnienie wszystkich dokumentów termin zakończenia sprawy został przesunięty na dzień [...] marca 2013 r. Decyzja kończąca postępowanie wznowione wydana została przez Wójta w dniu [...] marca 2013 r. Przedstawione okoliczności tylko z pozoru wskazują, że podczas trwającego 8 miesięcy i [...] dni wznowionego postępowania organ uzyskał jedynie informację o istnieniu sieci drenarskiej oraz rowów melioracji wodnych szczegółowych, a także opinię hydrologiczną. Wbrew skarżącej kasacyjnie przed pierwszym poinformowaniem jej w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie w dniu [...] grudnia 2012r. wcześniej dwukrotnie pismami z dnia [...] sierpnia 2012r. i z [...] września 2012r. organ odpowiadał na jej pisma wyjaśniając jej stan sprawy. Z akt sprawy wynika też, że organ miał problem ze znalezieniem osoby biegłego. Po zleceniu wykonania opinii i po upływie terminu do jej wykonania, trzykrotnie podejmował próby ponaglenia biegłego o wykonanie opinii. Nie ulega też wątpliwości, że sprawy z zakresu uregulowania stosunków wodnych z reguły należą do grupy bardzo skomplikowanych, zatem i wymagających dużo czasu do ich prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym kontekście nie można w niniejszym postępowaniu jednoznacznie uznać za zbędne dokonane przez organ czynności dowodowe. Konkludując, w zakresie oceny przewlekłości, podzielić należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że okoliczności sprawy prowadzące do oceny charakteru przewlekłości organu nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż w istocie naruszenie to było wynikiem czynników niezależnych od organu. Powyższa ocena przewlekłości i brak złej woli po stronie Wójta Gminy o czym świadczy prowadzenie innych pozaprocesowych działań na rzecz zakończenia sporu (propozycje przeprowadzenia stosownych inwestycji z budżetu gminy), musiały niewątpliwie wpłynąć na nieskorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z uprawnienia do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W rezultacie nie można postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-2 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego ograniczających się do wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.