II SA/Wa 686/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Miasta G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie odwołania A. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...], wskazując jako podstawę prawną odwołania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm. - zwana dalej "prawo oświatowe"), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. W ocenie organu nadzoru, kwestionowane Zarządzenie nie spełnia przesłanki materialnoprawnej, określonej jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Wskazał, że o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych, poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Za "przypadki szczególnie uzasadnione" należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Organ podał, że art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na tym stanowisku. Dlatego przepis ten, dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia) nie należy interpretować rozszerzające. Dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Jak zatem wynika z powyższego, podstawą odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy, czy wykonywania bieżących zadań dyrektora. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...], w zarządzeniu o odwołaniu dyrektora, wskazał, jako przyczyny odwołania: 1) negatywną ocenę pracy dyrektora wydaną przez Radę Pedagogiczną, 2) cząstkową negatywną ocenę pracy organu prowadzącego szkołę, 3) narastający konflikt dyrektora z radą pedagogiczną, a szczególnie wicedyrektorami szkoły, 4) niewykonanie uchwały podjętej przez radę pedagogiczną, 5) nieprawidłowości dotyczące prowadzenia dokumentacji szkolnej, 6) skargi na czynności z zakresu prawa pracy, 7) decyzje zagrażające bezpieczeństwu dzieci w szkole, 8) brak współpracy z organem prowadzącym szkołę. W ocenie organu nadzoru, okoliczności przemawiające, zdaniem Burmistrza Miasta [...], za odwołaniem dyrektora w trybie natychmiastowym, badane zarówno łącznie, jak i odrębnie, nie stanowią "przypadku szczególnie uzasadnionego" - nie wykazano bowiem takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Podniesione w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności odnoszą się do kwestii bieżącego zarządzania sprawami szkoły i nie mają jakiegokolwiek wpływu na jej funkcjonowanie, a tym samym nie mogą zostać uznane za wyjątkowe okoliczności o charakterze nagłym, powodujące destabilizację funkcjonowania placówki. Ewentualne zaniedbania w organizacji pracy szkoły, w prowadzeniu dokumentacji szkolnej, jak równiej, okoliczność istnienia konfliktu pomiędzy dyrektorem a organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, aczkolwiek są zjawiskami. niepożądanymi; nie stanowią jednak przesłanki do zastosowania normy prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego; także cząstkowa negatywna ocena pracy dyrektora, wydana przez organ prowadzący szkołę, przekazana organowi nadzoru pedagogicznego, nie może stanowić podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie. Zdaniem Wojewody [...], nie uzasadnia odwołania dyrektora bez wypowiedzenia, brak współpracy między dyrektorem a organem prowadzącym, polegający na nie poinformowaniu organu prowadzącego o kontroli Sanepidu w sprawie skażenia wody pitnej na terenie szkoły - nie wykazano, że fakt, iż organ prowadzący dowiedział się o tej kontroli 4 dni po jej przeprowadzeniu miał destabilizujący wpływ na funkcjonowanie placówki. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniający odwołanie dyrektora, podejmowanie przez niego decyzji zagrażających bezpieczeństwu dzieci w szkole, tj. prowadzenie prac remontowych bez uwzględnienia bezpieczeństwa dzieci - w uzasadnieniu Zarządzenia nie przedstawiono żadnych faktów pozwalających na ocenę tego zarzutu. Podkreślenia wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane okoliczności muszą być konkretne, dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Uwaga ta dotyczy również, podnoszonego w uzasadnieniu Zarządzenia, mobbingu wobec jednego z wicedyrektorów szkoły - nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że takie zachowania ze strony dyrektora miały rzeczywiście miejsce, to oparcie zarzutu naruszeń jedynie na piśmie wicedyrektora, bez ich obiektywnego potwierdzenia, jest niewystarczające do przyjęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" dającego podstawę do odwołania z funkcji dyrektora. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, że Zarządzenie Burmistrza Miasta [...], wskazane w petitum rozstrzygnięcia, zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, uzasadnione jest zatem stwierdzenie jego nieważności w całości. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie strony skarżącej, przedmiotowe Zarządzenie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności, a więc w konsekwencji to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego. Skarżący wskazał, że konkretne zdarzenia będące podstawą faktyczną zarządzenia wskazane zostały jasno i precyzyjne w treści zarządzenia oraz w treści jego uzasadnienia. W ocenie skarżącego, każde z tych zdarzeń jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, jednak dla oceny ważności i skuteczności zarządzenia istotne jest, aby chociaż jedno z tych zdarzeń było w istocie szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Skarżący nie ma wątpliwości, że najbardziej doniosłe znaczenie z tego punktu widzenia ma zarzut wobec A. M. dotyczący postępowania z naruszeniem obowiązujących przepisów w zakresie prowadzenia dokumentacji szkolnej oraz brak przekazania do organu prowadzącego uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie wniosku o odwołanie dyrektora szkoły. Stosowna skarga na działania A. M. wpłynęła do Rady Miejskiej w [...]. Sprawa, celem jej wszechstronnego wyjaśnienia, przekazana została do Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Miejskiej, która wniosła o uznanie skargi za zasadną. Ostatecznie, uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Rada Miejska w [...] uznała za zasadną przedmiotową skargę na czynności dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...]. Opierając się na wyjaśnieniach złożonych przez nauczycieli tej szkoły Rada uznała, że dyrektor szkoły A. M. wydał nauczycielom polecenie dopisania do protokołów odbytych zebrań z rodzicami uczniów informacji o przeprowadzonych szkoleniach na temat bezpieczeństwa pomimo, że szkolenia takie nie zostały w czasie tych zebrań zorganizowane, polecił też nauczycielom antydatowanie dokumentów związanych z RODO. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę, jak również nie została zaskarżona przez A. M.. Uchwała ta jest więc formalnie wiążącym rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, potwierdzającym zasadność przedmiotowego zarzutu. Burmistrz Miasta [...] w niniejszej sprawie był związany przedmiotową uchwałą i materiałami zgromadzonymi w toku tego postępowania skargowego. Podobnie oceniać należy kwestię nieprzekazania do organu prowadzącego uchwały Rady Pedagogicznej z dnia [...] października 2019 r. w sprawie wniosku tej Rady do organu prowadzącego o odwołanie A. M. ze stanowiska dyrektora szkoły. Fakt podjęcia tej uchwały przez Radę Pedagogiczną wynika jasno z protokołu nr [...] z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] w dniu [...] października 2019 r. Podjęcie uchwały w sprawie wniosku o odwołanie dyrektora zostało wprowadzone do porządku obrad, a następnie uchwała w tej sprawie została przegłosowana większością głosów 40 do 14. W ocenie strony skarżącej, przedmiotowa uchwała podjęta została zgodnie z prawem, w trybie art. 72 ust. 2 prawa oświatowego. Dyrektor, jako przewodniczący posiedzenia Rady Pedagogicznej winien przedmiotową uchwałę niezwłocznie przekazać do organu prowadzącego, celem wdrożenia dalszej procedury. Dyrektor A. M. zaniechał przekazania przedmiotowej uchwały, pomimo monitów ze strony organu prowadzącego. Takie zachowanie dyrektora Burmistrz ocenia jako rażąco wadliwe i celowo destabilizujące funkcjonowanie szkoły. Zdaniem strony skarżącej, powyższe zarzuty są już wystarczające dla uznania zaskarżonego zarządzenia za zgodne z obowiązującymi przepisami. Niemniej jednak wskazać należy, że i pozostałe zarzuty podniesione w zarządzeniu także uzasadniają ocenę, że w niniejszej sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie poddaje się ono kontroli instancyjnej. W świetle treści skarżonego rozstrzygnięcia, pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy zawiera ono wszelkie, wymagane prawem elementy. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. – znajdującego odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – decyzja (rozstrzygnięcie) powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego, jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy. W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu wszelkich dowodów zebranych w sprawie. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że skarżone rozstrzygnięcie nie ma charakteru związanego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę, jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadniania. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne sprawy uznać należało, że organ nie podołał opisanym wyżej obowiązkom i rozstrzygnięcie objęte skargą nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w w/powołanym przepisie. Organ w uzasadnieniu skupił się prawie wyłącznie na kwestii wykładni przepisu art. 66 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe i wyjaśnienia znaczenia użytego w nim sformułowania – "przypadek szczególnie uzasadniony". Pomimo tego, że wykładni owej dokonał w sposób prawidłowy, to nie przeszedł już do kolejnego etapu uzasadniania rozstrzygnięcia. Nie dokonał bowiem wyczerpującej subsumcji w/w normy prawnej do stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zaś nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez organ prowadzący szkołę w kwestionowanym zarządzeniu. Wojewoda ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu do przytoczenia przyczyn odwołania dyrektora, które zostały ujęte w zarządzeniu burmistrza. W sposób niezmiernie lakoniczny odniósł się też do tylko dwóch przypadków konkretnych zachowań dyrektora szkoły a dotyczących skażenia wody pitnej i mobbingu. Organ nie przeanalizował jednakże pozostałego materiału dowodowego, z którego burmistrz wywiódł istnienie podstaw do odwołania dyrektora. Powyższe w odczuciu tut. Sądu sprawia, że uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia nawet minimalnych wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to jawi się jako mające w głównej mierze charakter teoretyczny. W dominującej części dotyczy bowiem teorii prawa, nie zawierając szczegółowej analizy wszystkich faktów podniesionych przez burmistrza w kwestionowanym zarządzeniu. Tak wadliwie sporządzone i zdawkowe w swej merytorycznej treści uzasadnienie, nie poddaje się więc kontroli sądowej. Brak pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak pełnego odniesienia się organu w uzasadnieniu do tych okoliczności doprowadził w konsekwencji do wydania orzeczenia o charakterze dowolnym, nie poddającego się merytorycznej weryfikacji Sądowej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zaś o kosztach na podstawie art. 200 w/powołanego aktu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia argumentacji przedstawionej przez tut. Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a więc do ustalenia w sposób pełny stanu faktycznego sprawy a następnie do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia zawierającego zarówno dokładny opis stanu faktycznego jak też szczegółowe wnioskowanie organu.