II OSK 1914/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 661/09 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 661/09, oddalił skargę E. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego tj. obiektu magazynowego, rozbudowanej części wytwórni wód gazowanych, zlokalizowanego przy ul. M. (...) w S., bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nałożył na inwestora E. G. karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu budowlanego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że 22 kwietnia 2008 r. została przeprowadzona kontrola ww. obiektu budowlanego. W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany - w magazynie znajdował się towar w postaci skrzynek z napojami. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. G. podniosła, że przechowywanie towaru w przedmiotowym budynku magazynowym spowodowane było pracami konserwacyjnymi w obiekcie. Towar chwilowo został umieszczony w magazynie z uwagi na remont hali głównej oraz niekorzystne warunki atmosferyczne zagrażające zniszczeniem kontenerów z napojami. Skarżąca zarzuciła ww. organowi, iż na podstawie stwierdzonego faktu umieszczenia w magazynie towarów handlowych błędnie ustalił, że przystąpiono do użytkowania magazynu oraz stwierdziła, że w obiekcie nie prowadzono sprzedaży towaru, co wyklucza okoliczność jego użytkowania. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ ten wskazał, że zebrany materiał dowodowy, opisany w postanowieniu organu I instancji, jednoznacznie uzasadnił stwierdzenie użytkowania ww. obiektu. Inwestor nie uzyskał decyzji, o której mowa w art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z czym organ zasadnie wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten stwierdził, że okoliczność nieprowadzenia sprzedaży towaru w przedmiotowym budynku magazynowym pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie i wyjaśnił, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN użytkowanie oznacza korzystanie z rzeczy (w tym wypadku z budynku), bez związku z jej docelowym przeznaczeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 59f i 59g w zw. z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie ich na skutek błędnej interpretacji ustalonych przez organ I instancji faktów i utrzymanie w mocy postanowienia tego organu pomimo wskazania w zażaleniu wad interpretacji ww. faktów i treści sporządzonego protokołu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła także błędne przyjęcie definicji użytkowania ze słownika PWN, zamiast w oparciu o przepisy prawa - w pojęciu użytkowania istnieje ścisły związek pomiędzy korzystaniem z rzeczy, a jej docelowym przeznaczeniem tj. prowadzeniem w oparciu o nią działalności gospodarczej. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez stronę zarówno w protokole i w postępowaniu przed organami obu instancji, sprowadzających się do twierdzenia, że po stronie inwestora nie było woli użytkowania obiektu, a jedynie konieczność jednorazowego użycia go dla ochrony towaru przed uszkodzeniem (warunki atmosferyczne), a zatem działanie w stanie wyższej konieczności, wykluczające odpowiedzialność będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, że przedmiotowy obiekt rzeczywiście nielegalnie użytkowano, to znaczy że dokonywano sprzedaży towarów, które się tam chwilowo znajdowały. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w kwestii analogicznej do będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 10 października 2008 r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, a następnie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. oddalił skargę E. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) sierpnia 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, jednak przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie przystąpiła do użytkowania. Zdaniem Sądu nie można uznać, że skoro w czasie dokonywania kontroli skarżąca nie prowadziła obrotu towarem, to nie było podstaw do stwierdzenia użytkowania nowo wybudowanego obiektu - dla stwierdzenia faktu przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego wystarczające było stwierdzenie przechowywania w nim towarów. Skarżąca nie przeczy temu faktowi - przytacza jedynie okoliczności, które zmusiły ją do jednorazowego użycia dla ochrony towaru przed uszkodzeniem. Sąd zwrócił również uwagę, że odpowiedzialność administracyjna ponoszona jest przez sprawcę w oderwaniu od winy za popełniony czyn, czy też błędu sprawcy. Oznacza to, że osoba popełniająca delikt administracyjny ponosi odpowiedzialność nawet jeżeli nie ponosi winy lub działała pod wpływem błędu. Sąd wyjaśnił także, że wprawdzie w ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Wbrew twierdzeniom skargi użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. W skardze kasacyjnej E. G. zarzuciła powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię, 2) naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku dowodów uzasadniających nałożenie przedmiotowej kary, oraz przyjęcie przez sąd własnej, błędnej tezy postawionej przez organy I i II instancji, iż pojęcie użytkowania obiektu budowlanego zawarte w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie oznacza w istocie jego użytkowania a każde jego użycie, także pozostające bez jakiegokolwiek związku z jego przeznaczeniem. Skarżąca podniosła, że rozstrzygając w dniu 5 maja 2009 r. pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu wyraźnie rozróżnił podmioty między takimi, które naruszają art. 54 i 55 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego unikając dopełnienia obowiązku nałożonego ustawą a takimi, które realizując obowiązek ustawowy zgłaszają organowi zakończenie budowy i wzywają do jej kontroli i wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie. Surowość sankcji zrozumiała w przypadku tych pierwszych, którzy użytkują bez wymaganego zezwolenia obiekt budowlany czerpiąc z niego zyski nie powinna dotyczyć tych, którzy realizują prawo nie użytkując obiektu w rozumieniu ustawy a jednocześnie dokonują czynności ustawa przewidzianych (zawiadomienie organu nadzoru budowlanego). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w także kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty, oparte zarówno na podstawie z art.. 174 pkt. 1 jak i art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. sprowadzają się w istocie do kwestionowania przyjętego przez Sąd i organy orzekające rozumienia pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego wskazanego w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego . Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59 f ust. 1 właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", związku z czym, to czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania , zależy od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw. Strona skarżąca poddała w kasacji w wątpliwość prawidłowość wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanej przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego i zaaprobowanej przez Sąd I instancji. W szczególności zarzuciła bezzasadne i dowolne uznanie przez Sąd, że kara przewidziana w tym przepisie może zostać nałożona na inwestora, w sytuacji, gdy nie użytkował obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 252 kodeksu cywilnego, a tylko użył go bez związku z przeznaczeniem. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że w dacie kontroli w magazynie były przechowywane towary ( napoje) na paletach i w skrzynkach, wskazuje jedynie, że wiązało się to z koniecznością zabezpieczenia towaru przed zniszczeniem. W świetle okoliczności sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że wybudowany budynek magazynowy nie był przez skarżącą w dacie kontroli użytkowany. Przede wszystkim nie znajduje żadnego uzasadnienia posługiwanie się w tej kwestii definicją użytkowania zamieszczoną w art. 252 Kodeksu cywilnego. Instytucja użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego, rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1715/09, z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 983/09, z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 383/06). W wyroku z dnia 27 lutego 2007 sygn. akt II OSK 383/06, analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do pojęcia "użytkowania" w znaczeniu języka powszechnego, wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości. Podał, że jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w tym przepisie. Chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 ust. 1 pkt. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku dowodów uzasadniających nałożenie przedmiotowej kary oraz uznanie, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego zawarte w przepisach Prawa budowlanego nie oznacza jego użytkowania, a każde użycie. Jak bowiem wynika z prawidłowych i mających uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleń organów, podzielonych przez Sąd I instancji skarżąca E. G. jako inwestor przedmiotowego budynku magazynowego bezprawnie przystąpiła do jego użytkowania. Ustalenie faktu użytkowania tego obiektu nastąpiło w wyniku jego oględzin dokonanych w dniu 22 kwietnia 2008 r. Czynność ta została dokonana po zgłoszeniu przez skarżącą odpowiednim organom faktu ukończenia budowy tego obiektu budowlanego, pismem datowanym 4 kwietnia 2008r. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2008r. w obecności inwestora organ udokumentował odpowiednim protokołem oraz fotografiami fakt wykorzystywania wybudowanego obiektu magazynowego do przechowywania towaru. Z załączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek magazynowy w znacznej części wypełniony był towarem w postaci palet i skrzynek z napojami. Fakt ten potwierdziła obecna przy czynności E. G., uzasadniając to koniecznością ochrony towaru przed zniszczeniem i celem zapobieżenia możliwości powstania szkody. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany obiekt magazynowy nie był użytkowany ( wykorzystywany ) zgodnie z jego przeznaczeniem. W szczególności za taki argument nie można uznać twierdzeń, że ułożenie w magazynie towaru miało na celu tylko ochronę towaru przed zniszczeniem. Temu celowi służy przecież m. innymi przechowywanie towaru w magazynie. Również okoliczność, że skarżąca w tym czasie nie prowadziła produkcji i sprzedaży napojów pozostaje bez wpływu na fakt przechowywania towaru w magazynie. Stwierdzić zatem należy, że w tej sytuacji organy słusznie uznały sprawę za wyjaśnioną i uznały, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.