II SAB/Wa 567/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych). UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2017 r. M. P. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] października 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r. Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] października 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] listopada 2017 r., w którym poinformował, że M. P. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Funkcjonariusz został zwolniony ze służby z Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji [...] stycznia 2013 r. Wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z [...] czerwca 2017 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę. W dniu [...] października 2017 r. M. P. uzupełnił wniosek z [...] sierpnia 2017 r. nadsyłając dodatkowe dokumenty. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., zawiadomił M. P., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lipca 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, która pozwoli ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do [...] lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z [...] lipca 2018 r. Prezes IPN przesłał do organu żądane informacje. Następnie pismem z [...] stycznia 2019 r. organ, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2019 r. z uwagi na brak zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. W dniu [...] lutego 2019 r. Komendant Główny Policji przesłał do organu żądane informacje. Z kolei pismem z [...] marca 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a., a także zawiadomił, na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2019 r., które wynika z prawa do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Pismem z [...] stycznia 2020 r. M. P. zwrócił się do organu o podanie przyczyn zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, a pismem z [...] maja 2020 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Prezes IPN przesłał płytę CD zawierającą kopie akt osobowych wnioskodawcy. W dniu [...] sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego) M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji do [...] września 2020 r., stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminów nie podjęto w niniejszej sprawie żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. Podkreślił, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać zakończone do [...] marca 2018 r. (pismo organu z [...] października 2017 r.), a najpóźniej do [...] lipca 2018 r. (pismo organu z [...] kwietnia 2018 r.). W jego ocenie skarga jest zasadna, bowiem pomimo złożenia [...] maja 2020 r. ponaglenia, od złożenia wniosku o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do dnia wniesienia skargi upłynęło niemal 3 lata i nie wydano w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Ponadto zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] września 2020 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi M. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w zakresie załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił [...] sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Zauważyć wypada, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo to informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działanie organu również w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do [...] sierpnia 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Nawet przyjmując, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezsprzecznie zatem organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] września 2020 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku M. P., a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić osiemnastomiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od [...] sierpnia 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia rozpoznania skargi, a także brak działań organu zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy. Miał jednocześnie na względzie również bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz okoliczność, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji przed rozpoznaniem sprawy. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – punkt 3 wyroku.