I OSK 1527/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. i S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 201/06 w sprawie ze skargi Z. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 201/06 oddalił skargę Z. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, decyzji o przyjęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2001 r. Z. i S. T. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi B. gm. G. - utrzymanej w mocy decyzją Wojewody B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy G.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego i że w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzję Kolegium zaskarżyli odwołaniem Z. i S. T., stwierdzając, iż nie zgadzają się z decyzją i z jej uzasadnieniem. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak, jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że przejęcie na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego następowało na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rada Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń Za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przedmiotowej sprawie skarżący uprawiali nieprzerwanie gospodarstwo rolne w okresie od 1967 r do jesieni 1976 r. W roku 1976 nieskutecznie starali się o przeprowadzenie scalenia gruntów, zaś właściwe do spraw rolnych organy administracji odmówiły jego przeprowadzenia z uwagi na to, że scalenie było społecznie nieuzasadnione. Wskutek tego skarżący opuścili prowadzone gospodarstwo rolne jesienią 1976 r. (co potwierdza sam skarżący) i przeprowadzili się na stałe do S.. W dniu [...] kwietnia 1977 r. otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia ich gospodarstwa na własność Państwa, jednakże nie wzięli udziału w prowadzonym postępowaniu, nie składali żadnych wniosków, pism i żądań. W toku tego postępowania organ ustalił, iż gospodarstwo nie jest użytkowane ani przez właścicieli ani przez dzierżawców czy użytkowników, grunty leżą odłogiem, zaś właściciele gospodarstwa przenieśli "centrum swojej aktywności życiowej" do innej miejscowości. W świetle powyższych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, gdyż właściciele opuścili gospodarstwo rolne, a grunty leżały odłogiem. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżyli Z. i S. T. i podnieśli, że decyzja Naczelnika Gminy G. zawiera błędy formalne z uwagi na niezgodność powierzchni gospodarstwa przyjętej w decyzji, z powierzchnią wskazaną w akcie własności ziemi. Ponadto podnieśli ten sam zarzut, co do numeracji działek oraz niezgodność ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżący posiadali gospodarstwo we wsi B.. Zarzucili również błędne zakwalifikowanie przez Naczelnika Gminy G. gospodarstwa jako gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961r. nr 39, poz. 198), gdyż postępowanie wyjaśniające prowadzono w okresie zimowym, kiedy nie podejmuje się prac polowych, zaś S. T. nadal był na stałe zameldowany w K.. K. do dnia [...] października 1977r. Nie zamierzał on opuścić swojego gospodarstwa, o czym świadczy również podjęcie czynności mających na celu modernizację gospodarstwa (w tym budowa nowych budynków gospodarskich). Ponadto skarżący podnieśli, że nie byli obecni przy sporządzaniu protokołu, nie został on im przedstawiony, co skutkowało brakiem możliwości odwołania się od niego i przeciwdziałaniu procedurze wywłaszczenia. Wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę orzeczenia Naczelnika Gminy G. stanowił art. 2 ustawy z dnia 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r., opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Za gospodarstwo opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci, rodzice a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub dzierżawcę. W przedmiotowej sprawie z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżący opuścili prowadzone gospodarstwo rolne jesienią 1976 r. i przeprowadzili się na stałe do S.. Od tego momentu nikt w gospodarstwie nie mieszkał, grunty nie były uprawiane przez właściciela, nie została zawarta też umowa użyczenia lub dzierżawy gospodarstwa. Dlatego też zasadnie Naczelnik Gminy G. uznał, że gospodarstwo skarżących kwalifikowało się w myśl obowiązujących wówczas przepisów do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I instancji uznał, że zasadności tej decyzji nie podważa argumentacja zawarta w skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego, w szczególności to, że Naczelnik Gminy G. błędnie zakwalifikował ich gospodarstwo jako gospodarstwo opuszczone, gdyż postępowanie wyjaśniające prowadzono w okresie zimowym, kiedy nie podejmuje się prac polowych. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika zaś, że pierwsza czynność wyjaśniająca w sprawie został podjęta w dniu [...] kwietnia 1977 (data oględzin gospodarstwa rolnego skarżących), a decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 1977r. Powyższe świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było w okresie wiosenno- letnim, a więc w takim okresie w którym rozpoczynają się prace polowe. Odnosząc się do zarzutu, że w dacie wydania decyzji ich gospodarstwo nie było opuszczone, albowiem S. T. do dnia [...] października 1977r był na stałe zameldowany w K. K. i nie zamierzał opuścić gospodarstwa, o czym świadczy fakt podjęcia przez niego czynności mających na celu modernizację gospodarstwa, Sąd I instancji uznał, że zameldowanie jest jedynie czynnością o charakterze technicznym i z samego faktu zameldowania nie wynika, że dana osoba faktycznie przebywała w miejscu stałego zameldowania. W ocenie Sądu treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy świadczy o tym, że właściciele gospodarstwa już jesienią 1976r. swoje centrum życiowe przenieśli do S.. Także w świetle zgromadzonego materiału dowodowego z którego wynika, że na datę wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa na gospodarstwie pozostawał tylko budynek mieszkalny, natomiast chlew i stodoła zostały rozebrane przez właściciela a materiał rozbiórkowy sprzedany, wątpliwym pozostaje fakt podjęcia przez skarżącego czynności mających na celu modernizację gospodarstwa. Wreszcie Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut w którym skarżący podnieśli, że nie byli obecni przy sporządzaniu protokołu i nie został on im przedstawiony, co skutkowało brakiem możliwości odwołania się od niego i przeciwdziałaniu procedurze wywłaszczenia. Istotnie skarżący nie byli obecni przy sporządzeniu protokołu z oględzin gospodarstwa, które zostało przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 1977r., ale po jego sporządzeniu w dniu [...] kwietnia 1977r. zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości i pouczeni o prawie złożenia wyjaśnień na piśmie w przypadku nie wyrażania zgody na powyższe. Skarżący jednak nie wzięli udziału w prowadzonym postępowaniu, nie składali żadnych wniosków, pism i żądań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Z. i S. T. reprezentowaniu przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości i wnosili o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] i uwzględnienia odwołania w całości, ewentualnie uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - zasądzenie kosztów postępowania . Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuca: I. Obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez uznanie, że nieruchomość skarżących spełnia kryteria opuszczonego gospodarstwa rolnego w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 196Ir. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych II. Obrazę przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 6, 7, 8, 10 i 75 k.p.a. oraz w związku z art. 1 Konstytucji RP przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku materiału dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do szeregu naruszeń prawa przez organy administracji, a w szczególności art.6, art. 7, art. 8, art. 35 ust. 1 i 3, art. 75, art. 77 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), które nie ustosunkowały się do argumentów strony Skarżących oraz nie uwzględniały słusznego interesu obywatela, nie pogłębiały prowadzonym postępowaniem zaufania do organu administracji, nie wskazywały przyczyn z powodu, których dowodom Skarżących odmawiały wiarygodności i mocy dowodowej 2. art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 1 Konstytucji RP i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie powyższego przepisu w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały niewłaściwej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie uwzględniły faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności: - dotyczących pojęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego - nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu stanu nieruchomości - uchybień proceduralnych postępowania wywłaszczeniowego jak i uchybień proceduralnych jakich dopuścił się organ w postępowaniu w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy G. w dniu [...] czerwca 1977 r. nr [...] zarówno organy administracji publicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący rozstrzygnięcie organu musiały brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania tej decyzji. Decyzja z dnia [...] czerwca 1977 r. o której stwierdzenie nieważności wystąpiła strona skarżąca została wydana na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a mianowicie art. 2 Ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstwa rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39, poz. 198 ze zm.). art. 2 ust. 1 przytoczonej wyżej ustawy stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, rolnym (Dz. U. z 1955 nr 18, poz. 107 ze zm.), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955, oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przyjęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych , których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z kolei § 1 ust 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo opuszczone uważał gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawnione oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Sąd I instancji kontrolując materiały zgromadzone w administracyjnych aktach sprawy prawidłowo uznał, że skoro z treści protokołu co do stanu gospodarstwa, a także w dniu wydania decyzji tj. [...] czerwca 1977 r. gospodarstwo skarżących nie było uprawnione, budynki gospodarcze zostały rozebrane, a właściciele zamieszkiwali w innej miejscowości- spełniało cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Nie można podzielić trafności zarzutu skargi kasacyjnej, iż zameldowanie skarżącego do jesieni 1977 r. czy też konieczność spłacenia zaciągniętego kredytu przeczy termu by gospodarstwo było opuszczone. Przepisy rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. mówią o zamieszkiwaniu, a nie zameldowaniu. Natomiast "stan wolny od obciążeń" odnosi się do stanu gospodarstwa przejmowanego przez Skarb Państwa, a nie zwolnienia od obciążeń kredytowych byłego właściciela. Z tych też powodów dokonana wykładnia prawa materialnego przez Sąd I instancji nie budzi zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, wymienionego art. 134 w związku z art. 6, 7, 8, 10, 75 kpa w związku z art. 1 Konstytucji RP przez brak zebrania i rozważenia przez Sąd I instancji materiału dowodowego, oraz brak ustosunkowania się do szeregu naruszeń prawa przez organy administracji w szczególności art. 6, 7, 8, 35 ust 1 i 3 art. 75, 77 i 104 K.p.a, wreszcie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 1 Konstytucji RP i art. 7, 8 kpa. Niezwiązane granicami skargi przewidziane w art. 134 § 1- gdyż o naruszeniu art. 134 § 2 p.p.s.a w niniejszej sprawie nie może być mowy- nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu. Jest bowiem niespornym, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. o przyjęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego skarżących. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sąd trafnie podał, że dokonane przez organy administracji ustalenia stanu faktycznego sprawy co do okoliczności w jakich skarżący zostali pozbawieni prawa do nieruchomości znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Wywody skargi kasacyjnej są w istocie polemiką z tymi dowodami i dokonanymi na ich podstawie ustaleniami. Sąd I instancji prawidłowo odniósł się także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego i dokonał kontroli odnośnie ich przestrzegania przez organy administracyjne rozpoznające sprawę. Zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można uznać za trafny. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i wobec tego zarzuty skargi powinny dotyczyć naruszenia przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów k.p.a, których to przepisów Sąd nie stosuje lecz jedynie ocenia działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. Jeżeli chodzi o powołanie w skardze kasacyjnej art. 1 Konstytucji RP, to w świetle treści skargi, nie stanowił on zarzutu naruszenia prawa materialnego lecz służył wzmocnieniu argumentacji o rzekomym naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wreszcie odnosząc się do żądania skargi kasacyjnej w tej części w jakiej zgłoszono żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku uchylenia decyzji organów administracyjnych rozstrzygających sprawę i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] czerwca 1977 r. nr [...] należy stwierdzić, że żądanie to nie znajduje podstawy w przepisach obowiązującego prawa. Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny (kontroli) działalności administracji publicznej, a przyjęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji byłoby wykroczeniem poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej przewidziane w art. 184 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za niemająca usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.