III SAB/Wr 518/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ś. Ś. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla I. M. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A sp. z o.o. z/s w Ś.Ś. (dalej: strona, skarżąca) wniosła w dniu [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla I. M., złożonego w dniu [...] marca 2019 r. Powołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1, a także art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że niezasadnym był zarzut strony o kilkukrotnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, gdyż wniosek wpłynął do organu w dniu 22 marca 2019 r., a postępowanie w sprawie zakończono w dniu 17 czerwca 2019 r. wydaniem zezwolenia na pracę dla I. M. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 22 marca 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla I. M. Następnie, pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony poinformował organ o swoim przystąpieniu do sprawy i wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów. Pismem z dnia 8 maja 2019 r. (data wpływu do Wojewody 9 maja 2019 r.) skarżąca wniosła - na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., tj. nie wydaniem zezwolenia na pracę typu A, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Strona zażądała stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zobowiązania go do załatwienia sprawy w terminie dwóch dni. Ponaglenie strony zostało w dniu 17 maja 2019 r. przekazane do organu wyższego stopnia. Jednocześnie, pismem z dnia 17 maja 2019 r., Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz poinformował ją o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie i wyznaczył mu 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. W dniu 13 czerwca 2019 r. wpłynęło do Wojewody pismo strony, w którym skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów, stanowiących jednocześnie odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 17 czerwca 2019 r. organ wydał zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla I. M. ważne od dnia 17 czerwca 2019 r. do dnia 1 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Treść tego przepisu jest jednoznaczna. Brak jest w nim jakiegokolwiek unormowania, które pozwalałoby pod pojęciem "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" rozumieć jakiś inny termin początkowy do wniesienia skargi. W szczególności przepis ten ani nie wskazuje, że datą początkową do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest rozpoznanie tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia albo upływ terminu do rozpoznania ponaglenia przez właściwy organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1660/18, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 97/17, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/17, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że - jak wynika z akt sprawy - stosowne ponaglenie zostało złożone w organie w dniu 9 maja 2019 r., natomiast skarga wpłynęła do Wojewody w dniu 20 maja 2019 r., zatem w odstępie kilkunastodniowym. Postanowienie w przedmiocie uznania bezczynności Wojewody w niniejszej sprawie zostało natomiast wydane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 29 maja 2019 r. W sprawie spełniony został zatem warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla I. M. w dniu 22 marca 2019 r. Pierwszą czynność w sprawie - wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku - organ podjął dopiero w dniu 17 maja 2019 r., tj. po wpłynięciu do organu (w dniu 9 maja 2019 r.) ponaglenia strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi (data wpływu do organu 20 maja 2019 r.) Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika wprawdzie, że w dniu 17 czerwca 2019 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę typu A dla I.M., jednak powyższe miało miejsce już po upływnie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził również, że organ o przedłużeniu tego terminu nie poinformował skarżącej na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym był obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie, co wyczerpuje znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania (trzy miesiące od dnia złożenia przez stronę wniosku do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie) Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W konsekwencji, Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku. Z uwagi na wydanie przez Wojewodę w dniu 17 czerwca 2019 r. zezwolenia na pracę typu A dla I. M., Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Mając na uwadze stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące) oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej, ani nałożenia na Wojewodę grzywny. Skarżąca podniosła wprawdzie w skardze, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy mógł pozbawić ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie spowodować utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej, jednak w ocenie Sądu, okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, aby narazić skarżącą na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.