II OSK 655/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie del. NSA Jacek Hyla (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 734/06 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Kr 734/06 oddalił skargę J. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2006r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Grodzkiego Krakowskiego w Krakowie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] o umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego sufitu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. – oraz orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisach art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ ten stwierdził, że z przedłożonych dokumentów, w tym z protokołów okresowych kontroli polegających na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, w sposób jednoznaczny wynika, że uszkodzenia sufitu w obrębie mieszkania nr [...] będącego własnością J. W. , nie powodują nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Krakowie. Przepis art. 66 Prawa budowlanego dotyczy usunięcia nieprawidłowości samego obiektu zaś nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w lokalu lub lokalach może mieć miejsce tylko wówczas, gdy chodzi o roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Skoro stwierdzone uszkodzenie sufitu w lokalu nr [...]nie powoduje nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. to prowadzenie postępowania administracyjnego na gruncie art. 66 ustawy Prawo budowlane odnośnie lokalu mieszkalnego nr [...] jest niedopuszczalne. Spory dotyczące wad utrudniających czy uniemożliwiających prawidłowe korzystanie z lokalu mieszkalnego są sporami cywilnymi, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Odwołanie od powyższej decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła J. W. , zarzucając organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu, który, zdaniem odwołującej się, został wykonany w sposób niezgodny z wymaganiami przepisów techniczno budowlanych i znajduje się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania J. W. na podstawie art.138 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. W. w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego sufitu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż stan techniczny sufitu lokalu mieszkalnego nie wpływa na stan techniczny budynku położonego przy ul. [...] w K. jako całości (lub części) i w związku z tym postępowanie w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie odnosi się bowiem jedynie do lokalu nr [...], a w uzasadnieniu zawarte są argumenty dotyczące całego budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Ponadto organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej skarżonej decyzji odpowiedniego przepisu prawa materialnego wskazującego na tryb postępowania, w jakim prowadził postępowanie w odniesieniu do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego jest to nieprawidłowe z tego względu, iż konkretyzacja określonego stosunku administracyjnoprawnego, do jakiej zmierza każde postępowanie administracyjne toczące się w indywidualnej sprawie, zawsze następuje na podstawie określonego przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba zreformowania zaskarżonej decyzji w całości, a reformacja ta była możliwa, ze względu na to, iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie była to ponadto reformacja na niekorzyść odwołującej się strony gdyż istota przedmiotowego rozstrzygnięcia nie uległa zmianie. Skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. W. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie oraz ocenę materiału dowodowego, co miało wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżąca podniosła naruszenia art. 113 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazała też na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1c, 3 i art. 5 ust. 2 oraz art. 61, 66 pkt 1, 69, 70, 91 i 92 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że art. 61 Prawa budowlanego ustanawia obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu odwoławczego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Przytoczone przepisy wyraźnie odnoszą się do "obiektu budowlanego", czyli budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi traktowanego jako całość. Prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego postępowanie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego powinno dotyczyć obiektu budowlanego, a nie lokali znajdujących się w tym obiekcie, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu lub lokalach ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości. W przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego dotyczyły lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Zostały podjęte kroki zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, czyli czy budynek znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób nieprawidłowy. Sąd uznał, że dokumenty w postaci książki obiektu budowlanego jak również protokołów kontroli stanu instalacji gazowej, elektrycznej, odgromowej, przewodów kominowych oraz okresowego przeglądu technicznego nie budzą wątpliwości i jednoznacznie wskazują, że stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń. Nie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Bezspornym było, że doszło do uszkodzenia sufitu w lokalu nr [...], w którym mieszka skarżąca, co było spowodowane nieprawidłowościami w technice jego wykonania. Jednakże wyniki postępowania wyjaśniającego nie wskazują, by te wady miały wpływ na nieprawidłowy stan techniczny budynku przy ul. [...] jako całości. W takiej sytuacji nie było dopuszczalne nakazanie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ to, co mieści się wewnątrz lokalu jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego i spółdzielczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. , zarzucając mu naruszenie art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że stan techniczny dotyczy lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K., zamiast budynku mieszkalnego gdzie stwierdzono zagrożenia w stanie technicznym (zakłócenie statyki budynku), naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów art.77, 78 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzją organu odwoławczego lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie dowodów na okoliczność naruszenia statyki budynku względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia ekspertyzy oraz usunięcia zagrożeń przez właściciela i zarządcę budynku położonego w K. przy ul. [...]. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że właścicielem budynku przy ul. [...] w K. jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K.. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie wystąpił do niej o sporządzenie stosownych ekspertyz, które jednak nie zostały wykonane. Pomimo tego organy obu instancji umorzyły postępowanie. Zdaniem skarżącej uszkodzenie sufitu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w K. jest konsekwencją naruszenia statyki budynku, które nastąpiło wskutek wykonywania szeregu prac bez zezwolenia. Stwierdzenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że przedmiotem skargi są uszkodzenia lokalu mieszkalnego nie może się ostać z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne w stosunku do budynku przy ul. [...] w K.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że celem art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest wykonać. W sprawie pomimo zwrócenia się do właściciela budynku przy ul. [...] o sporządzenie ekspertyzy w przedmiocie naruszenia statyki budynku, ekspertyza taka nie została sporządzona. Również organy nadzoru budowlanego nie zobowiązały właściciela budynku do podjęcia czynności na podstawie art. 66 prawa budowlanego zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych ze stanem technicznym obiektu. Ponadto sąd nie wziął pod uwagę istotnych w sprawie dowodów - protokołów pism organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 77, 78 k.p.a. w związku z art. 174 pkt.2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie wszczęte na podstawie art. 66 Prawa budowlanego naruszył także art.105§1 k.p.a., co pominął sąd orzekający w sprawie. Uczestniczka postępowania, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie z powodu braków formalnych polegających na pominięciu we wskazaniu stron uczestniczki postępowania lub o oddalenie skargi kasacyjnej w razie nieuwzględnienia wcześniejszego wniosku. W piśmie procesowym skierowanym do NSA strona skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest stan techniczny budynku przy ul. [...] w K., a nie lokalu zajmowanego przez skarżącą. Do pisma dołączono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2008r. uchylający decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji – ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie podstawy kasacyjnej określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – czyli naruszenia prawa procesowego, wielokrotnie podnoszono zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że samo powołanie tego przepisu nie jest wystarczające dla uznania, że strona należycie sformułowała podstawę kasacyjną. Konieczne jest sprecyzowanie zarzutu przez powołanie konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji. Przy czym skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Powołane przez stronę skarżącą jako przepisy postępowania naruszone przez sąd I instancji art. 105 §1 oraz 77 i 78 k.p.a. nie należą natomiast do przepisów stosowanych przez sądy administracyjne. Przepisy te stosują natomiast w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej. Skuteczne podważenie dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania administracyjnego wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej oceny i wyprowadzając z niej procesowe konsekwencje. Przepisu takiego nie wskazano, gdyż jak wywiedziono powyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a, nie stanowi regulacji stosowanej przez sąd I instancji, która mogłaby być przywołana jako podstawa kasacyjna. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 77 i 78 składają się z szeregu jednostek redakcyjnych – paragrafów (art. 77 obejmuje 4 paragrafy, zaś art. 78 składa się z 2 paragrafów), co strona skarżąca w skardze kasacyjnej pominęła – wbrew omówionemu powyżej obowiązkowi. Podobnie przywołany w skardze kasacyjnej, jako naruszony przez sąd przepis prawa materialnego art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) obejmuje dwa paragrafy z których pierwszy z kolei składa się z czterech punktów. Ogólnikowe powołanie art. 66 Prawa budowlanego bez sprecyzowania jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej zarzut dotyczy uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do takiego zarzutu. Na marginesie tylko należy wskazać, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego wynikającym z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest dokładne wyjaśnienie, przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w toku postępowania prowadzonego z urzędu lub na wniosek wszystkich istotnych informacji mogących uzasadniać ocenę, że stan techniczny obiektu budowlanego jest niewłaściwy – lub wręcz stwarza zagrożenie dla jego użytkowników. Mając na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.