II SA/Kr 1212/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Miasta Trzebini nr XXXI/405/VII/2017 z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Trzebinia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE UZASADNIENIA Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/406/VII/2017 Rady Miasta Trzebini z dnia 31 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Trzebinia w części obejmującej § 2 pkt 3 i 4 oraz § 20 Programu stanowiącego załącznik do uchwały. Uchwale tej zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 pkt 3 zapisów dotyczących bezpieczeństwa mieszkańców 2. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 pkt 4 oraz § 20 Programu zapisów dotyczących edukacji mieszkańców , podczas gdy z treści art. 11a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt nie wynika takie upoważnienia dla rady gminy. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 i pkt 4 oraz § 20 Programu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) dalej zwanej: "u.o.z." zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei w świetle art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazanego przepisu wyczerpująco wymieniono elementy programu i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie przepisów art. 11a ust. 2 u.o.z. do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Zasada praworządności unormowana w art. 7 Konstytucji wymaga aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i aby nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. W Programie stanowiącym załącznik do zaskarżanej uchwały wskazano m.in. jako cel Programu: zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy (§ 2 pkt 3 Programu ) oraz edukację mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 2 pkt 4 i § 20 Programu). Ponieważ Rada Miasta Trzebini nie była uprawniona do ujmowania w Programie innych zagadnień niż wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z., takie jej działanie należy uznać za pozbawione podstawy prawnej czego konsekwencją po winno być stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Programu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Trzebini wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Rada Miasta Trzebini, uchwalając zaskarżony akt, działała w granicach wyznaczonych przez przepisy obowiązującego prawa, a zwłaszcza art. 163 i 164 Konstytucji RP, w art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawie o ochronie zwierząt, która w art. 11 ust. 1 stanowi, iż zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z powyższego wynika, że ustawodawca nakładając na gminę określone zadania, dał jej również upoważnienie do podejmowania działań, mieszczących się w granicach prawa, a mających na celu pełną realizację tych zadań. Jednym z takich działań podjętych przez Gminę Trzebinia jest szeroko pojęta edukacja społeczności lokalnej w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami i humanitarnego ich traktowania. Ujęte w § 2 pkt 2 i pkt 4 oraz § 20 uchwały zapisy mieszczą się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto, podyktowane zostały one doświadczeniem oraz codziennym funkcjonowaniem Wydziału Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta w Trzebini w zakresie ochrony zwierząt i zapobiegania ich bezdomności. Do zadań Gminy należy ochrona mieszkańców we współpracy z Policją oraz w oparciu o obowiązujący Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Trzebinia. Gmina corocznie, wraz ze schroniskiem organizuje akcje wyłapywania bezpańskich psów, których watahy krążą po sołectwach i stanowią zagrożenia dla mieszkańców. Wynikiem opisanej akcji jest m. in. odnajdywanie właścicieli psów i jednoczesne edukowanie ich o obowiązkach wynikających z posiadania zwierzęcia, jak również informowanie i zachęcanie do skorzystania z dofinansowania zabiegów sterylizacji i kastracji. Ponadto, organizując akcje wyłapywania bezpańskich zwierząt Gmina zawiadamia o tym mieszkańców obszaru, na którym będą prowadzone takie działania. Zawiadomienie odbywa się poprzez ogłoszenia na tablicach lokalnych, czy też w lokalnej prasie. Wszystkie opisane działania mają na celu edukację ludności w zakresie opieki nad zwierzętami. Edukacja przynosi z kolei wymierne rezultaty w zakresie ograniczania bezdomności zwierząt, które to zjawisko wynika wielokrotnie z braku świadomości i wiedzy ludzi, co do sposobu postępowania ze zwierzętami. Podejmowanie przez Gminę działań edukacyjnych wynika również z głosów płynących ze społeczności i prasy lokalnej oraz towarzystw opieki nad zwierzętami. Dodatkowo Rady Sołeckie i Osiedlowe, jak i sami mieszkańcy, zgłaszają zapotrzebowanie oraz konieczność prowadzenia działań w tym zakresie. Działania edukacyjne leżą, zatem w interesie wspólnoty mieszkańców, są one koniecznie i uzasadnione, a ich głównym celem jest zapobieganie bezdomności zwierząt. Dalej wskazać należy, iż elementy jakie zawierać ma program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały określone w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie organu katalog ten jest katalogiem otwartym, a nie jak to wywodzi skarżąca zamkniętym. Użyte sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazują jedynie na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to, więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Jest to jednak minimum jakie zawierać musi program. Ustawodawca poprzez zastosowanie sformułowania "w szczególności", umożliwił organowi stanowiącemu poszerzenie tego katalogu i opracowanie programu w taki sposób, aby w pełni służył on realizacji wymienionych na wstępie ustawowych zadań gminy. Wobec powyższego za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. Rada Miasta, oprócz enumeratywnie wymienionych elementów, mogła bowiem wprowadzić dodatkowe zapisy, o ile wiązały się one z zapobieganiem bezdomności zwierząt i zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniem. W niniejszej sprawie bezsprzecznie dodatkowe sformułowania programu miały taki cel. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała wymagała stwierdzenia jej nieważności w całości, jednakże z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Sąd z urzędu stwierdził naruszenie prawa, które wymagało wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić dlaczego przyjęto, że mimo zaskarżenia wyłącznie dwóch przepisów uchwały (i przy bezzasadności tych zarzutów) Sąd poddał kontroli całą zaskarżoną uchwałę. Punktem wyjścia dla tych rozważań musi być treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.": "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Dla wyjaśnienia kwestii "granic sprawy" wszczętej przed sądem administracyjnym w przypadku zaskarżenia uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy sięgnąć do komentarza T. Wosia do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016, teza 18): "Związanie sądu "granicami sprawy" przy braku związania "granicami skargi" uzasadnia również wyjście sądu poza granice zaskarżenia i objęcia zakresem rozpoznania i orzekania również niezaskarżonych części innych niż indywidualne akty i czynności organów administracji publicznej, a mianowicie aktów generalnych organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów prawa miejscowego organów administracji rządowej na obszarze województwa, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6. Skoro obowiązkiem sądu przeprowadzającego kontrolę legalności działalności administracji publicznej jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem, to "trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd, dostrzegłszy wady uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ograniczyłby zakres orzekania wyłącznie do części zakwestionowanej w skardze, godząc się w ten sposób z pozostawieniem w systemie prawnym części uchwały sprzecznej z obiektywnym porządkiem prawnym" (J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania.., s. 60)". Podzielając to stanowisko należało zbadać legalność całej zaskarżonej uchwały, nie ograniczając się wyłącznie do analizy dwóch zaskarżonych przepisów. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwały. Uniemożliwia to realizację zaskarżonej uchwały i w konsekwencji czyni ją nieważną. Wymieniony przepis wskazuje, że program ochrony zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością. W § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy Trzebinia, a na realizację zadań w 2017 roku Gmina Trzebinia przeznacza środki w wysokości 110 000 zł. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należało również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymów określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Brak ten stanowi tak poważne uchybienie, że jego dostrzeżenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie należy odnieść się do zarzutów skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Pomijają one, bowiem zmianę w art. 11a w zakresie zdania wstępnego, dokonaną przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., a zatem miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu do wstępu do wyliczenia słów "w szczególności". W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych". Jak wynika z powyższego, od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Wynika z tego, że zarówno § 20 - dotyczący działań edukacyjnych, jak i wyliczenie zawarte w § 2 pkt 3 i 4 uchwały znajdowały oparcie w nowym brzmieniu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym zarzuty skargi dotyczące wyjścia rady gminy w tym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia są bezzasadne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 p.p.s.a.