II GSK 230/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 400/08 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 400/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ŚOR ARiMR) w C. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] uchylającą - po wznowieniu postępowania - ostateczną decyzję Kierownika BP ARiMR w R. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Przytaczając na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, że dnia 1 lipca 2004 r. do BP ARiMR w R. wpłynął wniosek K. O. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 r. We wniosku zadeklarowano działkę rolną A - pastwisko o powierzchni 2,78 ha położoną w dwóch działkach ewidencyjnych o nr 333, 297. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w R. przyznał wnioskowaną płatność na rok 2004 w pomniejszonej wysokości w kwocie 1385,21 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w ramach kampanii 2005 w dniu 22 września 2005 r. stwierdzono, iż cała powierzchnia działki rolnej oznaczonej symbolem A nie jest użytkowana rolniczo i jest porośnięta licznymi samosiejkami drzew liściastych o wysokości od 0,5 do 1 m. Natomiast w przypadku działki rolnej oznaczonej symbolem C o pow. 0,78 ha stwierdzono, że na całej powierzchni nie była użytkowana rolniczo od czasu powodzi w roku 1997 i jest porośnięta na całej powierzchni samosiejkami drzew liściastych o wysokości od 2 do 3 m. Kierownik BP ARiMR w R. decyzją z dnia [..] października 2007 r., po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., uchylił decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o przyznaniu K. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 i orzekł o odmowie ich przyznania. Biorąc po uwagę wynik kontroli w ramach kampanii 2005 organ stwierdził, iż działka oznaczona symbolem C (w kampanii 2004 część działki A) o powierzchni 0,78 ha nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., a tym samym nie mogła być do niej przyznana płatność w ramach kampanii 2004. W wyniku rozpoznania odwołania K. O. Dyrektor ŚOR ARiMR w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy w pełni podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym stronie należało odmówić przyznania dopłat na 2004 r. w całości, bowiem zawyżenie wnioskowanej do dopłat powierzchni o 0,78 ha (działka C) w stosunku do powierzchni uprawnionej do uzyskania dopłat wynosiło 39%. Wyjaśnił, że zgodnie z instrukcją realizacji kontroli powierzchniowych, w przypadku łąk i pastwisk, które porośnięte są pojedynczymi drzewami lub krzewami, a ich liczba nie przekracza 50 na 1 ha, powierzchni takiej nie należy wyłączać z powierzchni działki rolnej. Ponieważ nie zostało udokumentowane przez stronę, że znajdujące się na działce drzewa mają znaczenie dla ochrony wód i gleb, powierzchnię łąk i pastwisk porośniętą drzewami można było zaliczyć do powierzchni, na której jest prowadzona działalność rolnicza. Organ wskazał także, że zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z kontroli, potwierdzonymi zdjęciami, cała powierzchnia działki C porośnięta była samosiejkami drzew liściastych o wysokości 2 - 3 m, co wykluczało możliwość zakwalifikowania jej jako grunt rolny utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Skargę na decyzję Dyrektora ŚOR ARiMR w C. z dnia [...] stycznia 2008 r. wniosła K. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w dniu 14 lutego 2008 r. Oddalając skargę K. O. na powyższą decyzję WSA w G. stwierdził, iż istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy na dzień 30 czerwca 2003 r., działka o powierzchni 0,78 ha zadeklarowana jako pastwisko, stanowiąca własność skarżącej, wskazana we wniosku o dokonanie płatności bezpośrednich na 2004 r., była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie prowadząc żadnych zabiegów pielęgnacyjnych na spornej działce doprowadziła do tego, że porosła ona samosiejkami, co w konsekwencji obniżyło jej walory rolnicze. Prowadzony zaś na tej działce wypas zwierząt nie zapobiegł degradacji tego pastwiska, co uzasadniało stwierdzenie, że nie jest ono utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Sąd I instancji stwierdził, iż u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie leżała okoliczność, iż na części spornej działki, usytuowanej pomiędzy rzeką przepływającą przy działce, a rowem - pas około 0,20 - 0,25 ha (według oświadczenia skarżącej) porośnięty był drzewami, co pozwalałoby stwierdzić, że to zadrzewienie wzmacniało linię brzegową rzeki. Podstawą rozstrzygnięcia nie były również wytyczne w zakresie przeprowadzania kontroli. W ocenie Sądu kontrola w miejscu usytuowania działki rolnej bezspornie wykazała, że część gruntu objętego wnioskiem o dokonanie dopłat nie była użytkowana z zachowaniem zasad dobrej kultury - część działki oznaczonej symbolem A o powierzchni 0,78 ha była porośnięta samosiejkami o wysokości od 2 do 3 m. Okoliczności tej nie kwestionowała skarżąca, a co więcej potwierdziła w treści skargi. Wysokość samosiejek uzasadniała stwierdzenie, że sporna powierzchnia na dzień 30 czerwca 2003 r. (data wynikająca z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, Dz. U. UE L.03.270.1 ze zm.) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej i nie mogła być objęta jednolitą płatnością lub płatnością uzupełniającą na rok 2004. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że zadeklarowany obszar (2,78 ha) przekraczał o 39% obszar uprawniający do przyznania płatności (2,78 ha - 0,78 ha). Jednocześnie Sąd wskazał, iż stosownie do art. 32 ust. 2 - zdanie pierwsze - rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L.1.327.11) - jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30%, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy. Odnosząc się do zarzutu późnego powiadomienia skarżącej o zamiarze przeprowadzenia kontroli, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L.04.141.18) kontrola na miejscu była co do zasady niezapowiedziana. Reasumując WSA w G. stwierdził, iż ujawnione w toku czynności kontrolnych okoliczności stanowiły podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., a także do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej dopłat na rok 2004 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w G. z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 400/08 wniosła K. O. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez: 1. naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t .j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie przez organy administracji dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy drzewa rosnące na nieruchomości objętej wnioskiem o płatności obszarowe mają znaczenie dla ochrony wód i gleby; 2. naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (poprzednio rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) poprzez: a) przeprowadzenie kontroli na terenie gruntu, który nie pokrywał się z gruntem objętym wnioskiem skarżącej o płatności obszarowe, b) zaniechanie zawiadomienia K. O. o kontroli z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum i tym samym uniemożliwienie K. O. wzięcia udziału w kontroli oraz poczynienie ustaleń, które są niezgodne ze stanem istniejącym na nieruchomości objętej wnioskiem o płatności obszarowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca zakwestionowała stwierdzenie Sądu I instancji, że działka oznaczona symbolem A (w kampanii 2004 r.) o powierzchni 0,78 ha nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Podniosła, że w swoich oświadczeniach składanych w toku postępowania wskazywała na to, że rosnące tam samosiejki (jeżeli występują), mają charakter odrostów z korzeni. Wyrastają one w ciągu jednego okresu wegetacji i w trakcie wegetacji lub po jej zakończeniu są ścinane. Z kolei drzewa na nieruchomości mają znaczenie dla ochrony wód i gleby. Tym samym działka o powierzchni 0.78 ha powinna zostać w całości uwzględniona przy ustalaniu należnych płatności obszarowych. Skarżąca zaprzeczyła, aby na jej nieruchomości rosły samosiejki o wysokości 2 - 3 m. Zdaniem skarżącej musiało dojść do pomyłki w zakresie kontrolowanych gruntów. Jednocześnie skarżącą wskazała na treść § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600), zgodnie z którym aby płatność bezpośrednia przysługiwała grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami, które mają znaczenie dla ochrony wód i ziemi oraz drzewami, które nie wpływają na produkcję roślinną. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną porastające drzewa służyły ochronie wód i ziemi oraz nie wpływały na produkcję roślinną. K. O. zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzenia kontroli gruntów objętych wnioskiem o płatności obszarowe. Jej zdaniem WSA orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, że do kwestii prawidłowości przeprowadzenia kontroli zastosowanie znajdowało rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Jak zauważyła, rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą w dniu 07 maja 2004 r., albowiem z tym dniem weszło w życie rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Tymczasem o kontroli wnioskodawczyni została zawiadomiona niespełna na około dwie godziny przed chwilą rozpoczęcia kontroli. Skarżąca powołała ponadto przepis art. art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 6, 7 i 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, podnosząc, iż osoba kontrolowana ma prawo wziąć udział w kontroli, nawet niezapowiedzianej. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną pozbawiono jej całkowicie możliwości wzięcia udziału w kontroli. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2009 r. wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w jej ocenie kontrolę przeprowadzono nieprawidłowo, do w/w pisma załączono pismo skierowane przez K. O. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie przeprowadzonej kontroli wraz z załącznikami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną postawiła Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy drzewa rosnące na nieruchomości objętej wnioskiem o płatności obszarowe służą do ochrony wód i gleby, a także zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku przez przeprowadzenie kontroli na gruntach, które nie pokrywały się z gruntami objętymi wnioskiem i nie powiadomienie skarżącej o przeprowadzonej kontroli. Należy podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący musi bezwzględnie uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z 1.06.2004 r., sygn. akt GSK 73/04, Monitor Prawniczy 2004, nr 14, s. 632). W rozpatrywanej sprawie nie wykazano, że rozpatrując sprawę Sąd I instancji dopuścił się uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze nie polega wyłącznie na podejmowaniu czynności wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, lecz także na spełnieniu innych warunków minimalnych wymienionych w tym rozporządzeniu. W związku z powyższym należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż K. O. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. nie kwestionowała ani faktu dokonania w dniu 22 września 2005 roku kontroli na działce objętej wnioskiem, ani nie kwestionowała faktu sporządzenia z tej czynności stosownego protokołu wraz z dokumentacją fotograficzną, ani nie kwestionowała okoliczności faktycznych ustalonych przez kontrolujących a odnoszących się do drzew-samosiejek o wysokości od 2 do 3 metrów rosnących na działce oznaczonej symbolem A o powierzchni 0,78 hektara. Z treści § 4 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że grunty rolne, o których mowa w § 1 tegoż rozporządzenia nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z uwzględnieniem wyjątków wskazanych w punktach 1-3 tegoż przepisu prawa. Z treści § 4 pkt 2 wynika, że grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami wyłącznie wówczas, gdy mają znaczenie dla ochrony wód i gleb. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do przyjęcia, iż działka skarżącej objęta wnioskiem spełnia wymagania, o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie § 4 pkt 2 rozporządzenia. W szczególności trafnie ocenił Sąd I instancji, iż z akt sprawy wynika, że cała działka o powierzchni 0,78 hektara jest porośnięta drzewami samosiejkami o wysokości od 2 do 3 metrów. Oznacza to również, iż nie jest zasadny zarzut odnoszący się do nieprzeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. Stwierdzić więc należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 84 § 1 k.p.a. odnosi się do etapu postępowania administracyjnego i znajduje zastosowanie wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie zachodziła. W związku z tym, że skarżąca objęła wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych grunty, które z powodu istniejącego zadrzewienia nie stanowiły gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze, Sąd I instancji trafnie ocenił odmowę przyznania pomocy finansowej za zgodną z prawem. W zakresie odnoszącym się do sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza konieczności uczestniczenia w kontroli wnioskodawcy to należy podkreślić, iż Sąd I instancji trafnie ocenił, że z treści obowiązujących przepisów prawa nie wynikał obowiązek zawiadamiania wnioskodawcy o terminie planowanej kontroli. Przypomnieć więc należy, że z treści art. 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 roku, który to przepis z uwagi na treść art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku, miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wynika wprost, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Oznacza to, że organ kontrolujący nie musi powiadamiać podmiotu kontrolowanego o terminie planowanej kontroli w terenie. W związku z powyższym wskazać należy, że niezawiadomienie przez organ kontrolujący skarżącej o terminie kontroli nie stanowiło naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.