II SA/Łd 695/08

SENTENCJA Dnia 09 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o znaku [...]. UZASADNIENIE Syn.akt II SA/Łd 695/08 (II SA/Łd 59/07) U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 5 ppkt 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.u. z 2005r., Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił M.U. przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci B.U. i A.U. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ppkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka przysługuje osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawnioną na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie, co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak ustalono wnioskodawczyni wychowuje trójkę dzieci, B.U. i A.U. oraz syna A.D. wspólnie z jego ojcem, nie można tym samym uznać, iż strona jest osobą samotnie wychowującą dziecko. W odwołaniu od powyższej decyzji M.U. wyjaśniła, iż konkubent P. D. wyprowadził się w dniu 21 października 2006r. Obecnie sama wychowuje trójkę dzieci i planuje wystąpić o zasądzenie na rzecz syna alimentów. Wniosła o przywrócenie córkom zaliczki alimentacyjnej począwszy od miesiąca września. Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art.1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856), art. 7 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 5 lit a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż M.U. jest osobą rozwiedzioną i w dniu złożenia wniosku o zaliczkę alimentacyjną mieszkała wraz z konkubentem P.D., z którym wychowywała syna A.D. W skład rodziny wchodzą również córki Pani U. – B.U. i A.U., których ojcem jest J.U. Ze złożonego wniosku o ustalenie prawa do zaliczki oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż w 2005 roku strona osiągnęła dochód niepodlegający opodatkowaniu w wysokości 7680 zł. Ustalając ilość osób wchodzących w skład rodziny strony organ wziął pod uwagę oświadczenie M. U. z dnia 3 kwietnia 2006r., z którego wynika, iż od dnia 1 lutego 2006r. zamieszkiwała wspólnie z konkubentem P.D., prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe i razem wychowywali trójkę dzieci. Ponadto we wniosku z dnia 21 sierpnia 2006r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków Pani U. złożyła oświadczenie, iż w skład rodziny wchodzi między innymi konkubent P.D. Organ ustalił, iż niewątpliwie dochód na jednego członka rodziny w przeliczeniu na osobę za 2005 rok nie przekroczył kryterium dochodowego tj. kwoty 583 zł, niemniej jednak stronie nie może zostać przyznane prawo do zaliczki ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 5a w/w ustawy ilekroć, w ustawie, jest mowa o osobie uprawnionej oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie, co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Reasumując organ odwoławczy podniósł, iż pomimo spełnienia kryterium dochodowego, okoliczność, iż strona wychowuje swoje dzieci z ojcem jednego z nich uniemożliwia, w świetle obowiązujących przepisów prawa, przyznanie stronie prawa do zaliczki na dwójkę dzieci. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. U. zaskarżyła decyzję organu I jak i II instancji. Uzasadniając zwróciła uwagę, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. została jej doręczona w dniu 26 października 2006r., zatem już w czasie, kiedy jej sytuacja życiowa uległa zmianie, gdyż w dniu 21 października 2006r. konkubent wyprowadził się. Skarżąca oświadczyła, iż konkubent nigdy nie wychowywał jej córek, nie łożył na ich utrzymanie, nie miał obowiązku alimentacyjnego w stosunku do nich, nadto od dnia 21 października 2006r. był tylko raz w domu. Zdaniem skarżącej chwilowe zamieszkiwanie konkubenta nie może przesądzać o pozbawieniu prawa do zaliczki, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę faktyczną sytuację jej rodziny. Wyjaśniła, iż jej oświadczenie, złożone na etapie postępowania administracyjnego, że konkubent P.D. wchodzi w skład rodziny wynikało z błędnego przekonania, iż nie wyrządzi córkom szkody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 16 marca 2007r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi M.U. na podstawie przepisu art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczęte postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2006r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 374/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie przepisu art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 2 pkt 5 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pozbawia prawa do zaliczki alimentacyjnej osoby, które są wychowywane przez panny, kawalerów, wdowy, wdowców, osoby pozostające w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu lub osoby rozwiedzione, wychowujące co najmniej jedno inne dziecko wspólnie z jego rodzicem, jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 120, nr 120 z 1991 r., poz. 526 ze zm.). Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego połączonych pytań prawnych WSA w Łodzi, WSA w Gdańsku i WSA w Bydgoszczy orzekł m.in., że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Postanowieniem z dnia 9 września 2008r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ze skargi M.U., w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze i właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenie, w konsekwencji, zobowiązuje sąd administracyjny do rozstrzygnięcia zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W myśl powołanej normy prawnej sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa". I tak zgodnie z art. 145a § 1 Kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Takim orzeczeniem dla potrzeb niniejszej sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. w sprawie P 18/06, w którym Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Istotne jest, iż w sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony po dacie wydania ostatecznej decyzji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 18/06 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008r., Nr 119, poz. 770., również zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn.akt II OSK 1745/07, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 357511). W świetle powyższego wywieść należy, iż odpadła podstawa rozstrzygnięcia zastosowana przez organy administracji w sprawie M.U., w tej sytuacji powołanych przez organy przepisów prawa nie można uznać za prawidłową podstawę prawną. Przypomnieć bowiem wypada, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepis art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustalenie, iż B.U. i A.U. wychowuje skarżąca, która nie kwalifikuje się do osób samotnych, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wychowuje również syna przy czym w wychowywaniu uczestniczy ojciec dziecka. Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza to m.in. osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Rozstrzygając w oparciu o powołane normy organy administracji odmówiły M.U. przyznania zaliczki na córki, jednakże obecnie z uwagi na rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego sprawa zaliczki powróci do organów administracji celem ponownej analizy i rozstrzygnięcia. Zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Nie jest przy tym istotne, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Mimo, że podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie istnieje w chwili wydawania decyzji, to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej i powinno powodować jej uchylenie przez sąd administracyjny (wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2004r., sygn.akt II SA/Gd 430/01, publ.Lex Nr 299433). Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2006r., sygn.akt III SA/Gd 282/06, publ. Lex Nr 203309). Zaznaczyć należy, iż również w Konstytucji RP w przepisie art. 190 ust. 4 widnieje zapis, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygniecie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. Reasumując, sprawa zaliczki alimentacyjnej dla córek skarżącej powróci do organów administracji, które po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem zmian prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ponownie rozstrzygną sprawę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego otworzył wprawdzie drogę do ewentualnego uwzględnienia wniosku skarżącej jednakże o przyznaniu lub odmowie przyznania danego świadczenia mają prawo orzec wyłącznie właściwe w sprawie organy administracji, do których sprawa obecnie powróci. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji bowiem to samo naruszenie prawa wystąpiło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. ar