II SA/Op 95/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.14.2021.MN w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.30.2021.AIS, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Opola kwotę 1129 (tysiąc sto dwadzieścia dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., nr BNSP.6833.30.2021.AIS, Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w związku z jej nabyciem z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 stycznia 2021 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej (bez numeru) od km [...] do km [...], rozbudowie skrzyżowania na drodze wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną nr [...] O - ul. [...]. i ww. drogą gminną (bez numeru) od km [...] do km [...] oraz na rozbudowie drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] do km [...] nieruchomości oznaczonej numerem działki a o pow. [...] ha, a.m. [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej dotychczas w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w O. oraz W. i D. P., W. i W. D. oraz E. i R. W. odpowiednio w wysokości 35.262,20 zł, 834,92 zł, 755,94 zł i 755,94 zł (pkt 1). Jednocześnie organ zobowiązał Prezydenta Miasta Opola do jednorazowej wypłaty ustalonego w pkt 1 decyzji odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 2) Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 4a, 4d, 4f i ust. 5 w związku z art. 11a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), zwanej dalej specustawą, oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie odszkodowania na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego za przedmiotową nieruchomość zostało wszczęte 16 lipca 2021 r. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z dniem wydania decyzji Wojewody Opolskiego, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 8 stycznia 2021 r., tj. z dniem 17 maja 2021 r. Organ odnotował, że w dniu 20 lipca 2021 r. biegły przedłożył sporządzony operat szacunkowy określający wartość prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka a. Dalej przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji i podkreślił, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż wyceniane działki według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola nieruchomość oznaczona jako działka a o pow. [...] ha, a. m. [...], obręb [...], znajduje się na terenie oznaczonym jako teren mieszkaniowo-usługowy przy ulicy [...]. Ponadto stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na dzień wydania ww. decyzji znajdowały się naniesienia infrastruktury drogowej w postaci nawierzchni bitumicznej o powierzchni [...] m². Do określenia wartości gruntów wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjął wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod tereny drogowe. Następnie organ podał, że charakterystykę wybranych nieruchomości przyjętych do porównania rzeczoznawca przedstawił w tabeli. Badaniem objęto ceny transakcyjne z lat 2016-2021. Wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowym współużytkownikom wieczystym rzeczoznawca określił na kwotę 37.609 zł, w tym wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w kwocie 30.008,00 zł i wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości stanowiących utwardzoną część nawierzchni o pow. [...] w kwocie 7.601,00 zł. Przy czym organ zaznaczył, mając na uwadze definicję nieruchomości zawartą w art. 4 pkt 1 u.g.n. oraz zasady określone w art. 46 § 1 i art. 235 § 2 K.c., że przyjął, iż jezdnia bitumiczna stanowi własność użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Natomiast zaliczenie na poczet odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego wartości poniesionych nakładów przez zarządcę drogi, nie wyklucza dokonania rozliczeń poniesionych nakładów na gruncie w drodze postępowania cywilnego. W dalszej kolejności organ stwierdził, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto wyjaśnił, że nie było podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania dla części ze współwłaścicieli, pomimo wyrażenia chęci jej wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Miejski Zarząd Dróg w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zakwestionował nieuwzględnienie w ramach odszkodowania wartości poniesionych nakładów stanowiących ciąg pieszy położony w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...]. W tym zakresie wskazał, że przy rozpoznaniu sprawy pominięto art. 235 § 1 K.c. Ponadto powołał się na orzecznictwo, w tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Mogą zatem istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Wobec tego Zarząd wniósł o uwzględnienie odwołania i pomniejszenie wysokości odszkodowania o wartość odtworzeniową utwardzonej nawierzchni (ciąg pieszy w pasie drogowym drogi publicznej). W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr IN.V.7570.925.14.2021.MN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy specustawy i u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia, a następnie przedstawił ustalenia wynikające z operatu szacunkowego. Podkreślił, że operat ten jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności rozpoznając sprawę na podstawie art. 80 K.p.a., organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Przy czym ocena organu administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W dalszej kolejności Wojewoda szeroko omówił zasadę korzyści i stwierdził, że wybrany przez biegłego sposób wyceny oraz zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne. Ponadto analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Wyjaśnił też organ, że działka nr a wydzielona pod drogę była zabudowana jezdnią o nawierzchni z asfaltu lanego. Biegły ustalił wysokość odszkodowania obejmującą wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz wartość odtworzeniową utwardzonej nawierzchni. Organ wywodził również, że przy ustalaniu odszkodowania organ prowadzący postępowanie jest zobligowany uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności (art. 47 § 1 K.c.). Ponadto częścią składową jest wszystko to, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 K.c.). Stąd znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej stanowią niewątpliwie część składową nieruchomości. Dalej Wojewoda - dokonując analizy prawa użytkowania wieczystego w kontekście art. 235 K.c. - uznał, że bez znaczenia prawnego jest, kto dokonał naniesień i kto jest zarządcą drogi. Odszkodowanie przysługuje bowiem zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim nawierzchnię z asfaltu lanego. Dodał, że wskazane w uzasadnieniu uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego. Z tych przyczyn - zdaniem Wojewody - Prezydent Miasta Opola zasadnie uwzględnił przy ustaleniu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego wartość części składowych nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Opola, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 235 § 1 K.c. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania wraz z nakładami nieponiesionymi przez użytkownika wieczystego, - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie przesłanki słuszności odszkodowania, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujące zawyżeniem kwoty odszkodowania, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniósł, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy pominięto art. 235 § 1 K.c., który to przepis jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 48 K.c. nie podlega wykładni rozszerzającej. Zdaniem skarżącego przesłanki do uwzględnienia występujących na nieruchomości nakładów powinny zostać zbadane poprzez ustalenie, czy zostały wybudowane przez użytkownika wieczystego lub czy zostały nabyte przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ponadto należało ocenić, czy odszkodowanie ustalone za drogę asfaltową jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. W przekonaniu skarżącego w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustalono wysokość odszkodowania zaliczając do jego wysokości kwotę 7.601,00 zł stanowiącą wartość nakładów. Doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 18 ust. 1 specustawy. Natomiast organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły - kierując się opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także chodnik będący częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, czyli fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dalszym ciągu zwanej specustawą), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (nadal w skrócie: rozporządzenie). Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji stał się Prezydent Miasta Opola wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który wydał decyzję z dnia 8 stycznia 2021 r. zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy). Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Z powiedzianego dotychczas nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważenia również wymaga, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 ust. 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 ust. 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Reasumując powyższe wywody, przyjąć należy, że choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to jak każdy materiał dowodowy opinia podlega ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17). Dlatego organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny operatu szacunkowego z dnia 20 lipca 2021 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – J. B. Z tej przyczyny Sąd uznał decyzje organów obu instancji za przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Dostrzec trzeba, że organy, pomimo iż dostrzegły konieczność dokonania oceny sporządzonego operatu i prawidłowo powołały się na przepisy, które określają zakres zadań rzeczoznawcy, to jednak nie odniosły przytoczonych norm do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przypomnienia wymaga, że organy obu instancji w uzasadnieniach ocenianych decyzji opisały, z jakich elementów składa się przedmiotowy operat, jaką metodę i podejście zastosował rzeczoznawca. Organ odwoławczy odnotował, że autor opinii jako rynek przyjął teren województwa opolskiego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz obszar miasta Opola (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową), zaś badaniem objęto transakcje z okresu od 5 sierpnia 2016 r. do dnia wyceny (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz z okresu od kwietnia 2017 r. do dnia dokonania wyceny (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). Dodatkowo organ odwoławczy ogólnie tylko wskazał na przyjęcie przez rzeczoznawcę odpowiednich danych i na właściwy dobór nieruchomości podobnych oraz prawidłowe ustalenie współczynnika korygującego, lecz stanowiska w tym zakresie w ogóle nie wyjaśnił. Następnie organy podsumowały, że operat został wykonany zgodnie przepisami prawa. W przekonaniu Sądu powyższe świadczy jedynie o dokonaniu oceny spornego operatu w sposób formalny. Tymczasem operat powinien być zbadany również pod względem merytorycznym, oczywiście - jak już wyjaśniono wcześniej - bez wkraczania w tę sferę, która dotyczy wiadomości specjalnych. Treść kontrolowanych decyzji dowodzi, że organy obu instancji, bez żadnej analizy konkretnych danych z operatu, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. W uzasadnieniu swych decyzji nie dały również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił szereg luźnych uwag dotyczących różnych kwestii prawnych (o czym jeszcze poniżej), których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Takie działanie niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Dostrzec również należy, że po myśli § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, powyższą analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy nie uzasadniły stanowiska uznającego wycenę rzeczoznawczy za rzetelną w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek teren województwa opolskiego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz obszar miasta Opola (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). Nie wyjaśniły zatem, czy prawidłowo rzeczoznawca odniósł się do transakcji na obszarze miasta Opola o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, a nie drogową, a także dlaczego przyjął różne okresy, a także czy uczynił to zasadnie. Badaniem objęto bowiem transakcje z okresu od 5 sierpnia 2016 r. do dnia wyceny (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz z okresu od kwietnia 2017 r. do dnia dokonania wyceny (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową). Tymczasem organy uznały, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa, lecz nie oceniły, czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Również organ odwoławczy, choć zwrócił szczególną uwagę na obowiązek rzeczoznawcy zbadania zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zajął w ogóle stanowiska, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Ocena organu w tej materii ograniczona została wyłącznie do relacji ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w operacie (str. 6 zaskarżonej decyzji). Następnie organ ogólnie tylko stwierdził, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym – zdaniem organu - jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Poczynionych uwag organ odwoławczy nie odniósł jednak do okoliczności faktycznych sprawy, w tym do zastosowanego przez rzeczoznawcę sposobu wyceny. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, a które rzeczoznawca przyjął do porównań. Wojewoda jedynie lakonicznie podsumował swoje wywody, stwierdzając że wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne. W omawianym zakresie zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji ograniczyły się tylko do zreferowania treści operatu poprzez wskazanie danych w nim przedstawionych, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. Nie jest też wystarczające ogólne odnotowanie w decyzji, że charakterystykę wybranych nieruchomości porównawczych rzeczoznawca przedstawił w tabeli, czy zaprezentował w operacie, zwłaszcza gdy nie wiadomo dlaczego organy uznały, że rzeczoznawca dokonał prawidłowego wyboru nieruchomości podobnych. Z tych przyczyn - w omawianej kwestii - rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia, głównie wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organy swojego stanowiska co do prawidłowości operatu, uniemożliwia zweryfikowanie przez Sąd oceny dokonanej przez organy. W niniejszej sprawie organy nie dokonały też wystarczającej analizy w kwestii spornej dotyczącej rozliczenia w postępowaniu odszkodowawczym nakładów poniesionych na przedmiotową nieruchomość. Z przedstawionych w decyzji okoliczności sprawy nie wynika bowiem, kto i kiedy dokonał nakładów na nieruchomość oraz jakie konkretnie nakłady zostały uwzględnione przez biegłego przy ustalaniu wartości odtworzeniowej utwardzenia i czy stanowisko biegłego w tej mierze jest słuszne. Organ pierwszej instancji wskazuje na jezdnię bitumiczną, organ odwoławczy na nawierzchnię z asfaltu lanego, a skarżący na chodnik będący częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Niezrozumiałe jest również stwierdzenie organu pierwszej instancji (s. 5 decyzji), zaakceptowane przez organ odwoławczy, że zaliczenie na poczet odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego wartości poniesionych nakładów przez zarządcę drogi, nie wyklucza dokonania rozliczeń poniesionych nakładów na gruncie w drodze postępowania cywilnego. Poza tym organ odwoławczy, rozważając przewidziane w art. 235 K.c. odstępstwo od zasady superficies solo cedit, poza zacytowaniem tego przepisu nie wypowiedział się, jaki stan faktyczny był przedmiotem jego rozważań. Innymi słowy organ nie wyjaśnił, która z rozważanych przez niego sytuacji przewidzianych w art. 235 K.c. dotyczy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, już tylko z wyżej ukazanych powodów kontrolowane decyzje organów obu instancji należało uchylić jako wadliwe. Dodatkowo, nie sposób również nie zauważyć, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do podniesionej w odwołaniu i szeroko eksponowanej przez skarżącego kwestii "słusznego odszkodowania". Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 oraz przywołane tam orzecznictwo). Sąd miał na uwadze i to, że uzasadnienie, w którym nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne oraz nie odniesiono się do zarzutów zgłaszanych przez stronę, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy przesłanek rozstrzygnięcia, świadczy o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Pamiętać trzeba, że decyzja jest źródłem praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom organy nie sprostały. W konsekwencji powyżej powiedzianego uprawnione jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a sporządzony operat nie został wyczerpująco i rzetelnie oceniony ani przez Prezydenta Miasta Opola, ani przez Wojewodę Opolskiego. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez organy stanowiska, że operat ten mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w wysokości określonej w decyzji. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania Sąd nie badał już zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, obejmujące uiszczony wpis od skargi w kwocie 1129 zł, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów strony skarżącej, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.