II OSK 1180/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego i Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 436/06 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego i Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. we W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 436/06, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcujnego [...] Sp. z o.o. we W., zw. dalej Spółką, na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nałożył na Spółkę karę w wysokości 75.000 zł., z tytułu przystąpienia do użytkowania, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji tankowania paliw "[...]", zlokalizowanej we W. przy ulicy [...] na działkach nr ew. 3879/5 i 3882/5. Organ nadzoru budowlanego ustalił że decyzją nr [...] Starosty Powiatowego we W. z dnia [...] lipca 2000 r., zatwierdzono projekt budowlany i wydano Spółce pozwolenie na budowę stacji tankowania paliw obejmującej dwa zbiorniki o pojemności po 4.850 dm wraz z instalacjami do tankowania pojazdów. W pozwoleniu na budowę zawarty został warunek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ zaś w trakcie kontroli stwierdził, że stacja tankowania jest użytkowana pomimo, że inwestor nie przedłożył pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Wobec tego, postanowieniem z dnia 16 listopada 2005 r., organ nałożył na T. K., A. M. i R. Z. karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. W następstwie zażalenia T. K., A. M. i R. Z., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że kara powinna zostać nałożona bezpośrednio na Spółkę, a nie na osoby fizyczne działające w jej imieniu. Po ponowieniu czynności i powtórnym wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz po rozpoznaniu zażalenia Spółki, postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymane zostało w mocy postanowienie wymierzające Spółce karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że Spółka przed przystąpieniem do użytkowania miała obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż przesądzało o tym zarówno brzmienie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, obowiązujących zarówno w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu [...] czerwca 2006 r., jak i w dacie wydania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony min. do kategorii XX, o której mowa w załączniku do ustawy. Skoro więc ustalono, że inwestor i zarazem użytkownik przystąpił do użytkowania stacji paliw z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego, to organ I instancji zobowiązany był wydać postanowienie podjęte w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy, wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Wysokość nałożonej kary została również w ocenie organu II instancji, wyliczona prawidłowo, z zastosowaniem art. 59f ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka zarzucając, że organ administracji z powodu wadliwego określenia strony zobowiązanej do uiszczenia tej kary prowadził postępowanie bez udziału właściwej strony i wydał postanowienie wobec podmiotu, któremu nie zagwarantował udziału w charakterze strony, gdyż zawiadomił o toczącym się postępowaniu [...], pomijając pełne brzmienie firmy Spółki z dodaniem jej formy organizacyjnej, wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie może być, zdaniem skarżącej spółki, podstawą do wydania niekorzystnego dla tej strony postanowienia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a także brak upoważnienia pracowników nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli, organ nadzorujący inwestycje budowlane miał nadto możliwość wcześniejszego skontrolowania tego obiektu, kiedy to przepisy prawa budowlanego przewidywały znacznie niższe kary za nielegalną eksploatację takiego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., skargę oddalił wskazując, że w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 28 października 2005 r., którą to datę, jako datę pierwszej czynności organu wobec strony należy uznać za datę wszczęcia tego postępowania, a więc w dacie w jakiej obowiązywały już przepisy art. 54 i 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Wynika stąd, że ocena, czy konieczne było uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu jak przedmiotowa stacja tankowania paliw powinna być dokonana według przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Podstawą prawną wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji był przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którego zgodność z Konstytucją potwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. Sąd Wojewódzki nie podzielił przede wszystkim, poglądu skarżących, że zastosowanie art. 57 ust.7 Prawa budowlanego może nastąpić wyłącznie w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem inwestora wynikającym z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. wnioskiem zmierzającym do usankcjonowania zakończenia budowy, gdyż przyjęcie takiej wykładni powodowałoby praktyczną bezkarność inwestorów przystępujących do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia prawem przewidzianych formalności przez dowolnie długi czas. Celem wprowadzenia do Prawa budowlanego sankcji finansowej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, było wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, fakt zaś nielegalnego jej użytkowania został stwierdzony dopiero w październiku 2005 r. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd stwierdził, że przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego został zasadnie w sprawie zastosowany. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego albo nie miały miejsca, albo nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogły spowodować uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone właściwie (nie licząc drobnego przekłamania w samej nazwie przedmiotowej spółki [...] zamiast [...]), odebrane zostało przez działającego w imieniu Spółki Prezesa A. M., uprawnionego do jej samodzielnego reprezentowania, a doręczenia od daty wydania postanowienia z dnia 5 stycznia 2006 r., uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, następowały do rąk właściwie oznaczonej strony. Sąd Wojewódzki ocenił, że nie naruszono art. 10 k.p.a., przez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy pomimo bowiem, że zaistniało naruszenie przepisów postępowania, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż po analizie okazało się, iż żadne z przedstawionych w skardze twierdzeń nie wykazało istnienia takich naruszeń prawa, które mogły by spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia. Również zarzucone w skardze naruszenie przepisów postępowania polegające na braku ustosunkowania się przez organ do zgłoszonego w zażaleniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 57 ust. 7 prawa budowlanego - choć częściowo uzasadnione - nie miało wpływu na wynik sprawy. Brak bowiem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tego zarzutu, a ściślej brak szerszego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia tego zarzutu (gdyż organ wyraził w uzasadnieniu pogląd co do niezasadności tego zarzutu, a tylko swojego stanowiska nie uzasadnił), nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zgłoszony w zażaleniu zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, jak to wyżej wykazano, okazał się niezasadny. Zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne wskazanie w treści protokołu kontroli z dnia 27 października 2005 r. art. 87 ust. 4 Prawa budowlanego, aczkolwiek trafny, nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji, gdyż powołanie błędnego przepisu zamiast właściwego, dla określenia podstawy działań organu nie wpływa na treść dokonanych ustaleń, zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 17 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, może dokonywać czynności kontrolnych (art. 81 ust. 4 prawa budowlanego), naruszenie zatem przepisów postępowania polegające na oczywiście omyłkowym wskazaniu nieaktualnej podstawy prawnej tej kontroli, zamiast podstawy rzeczywiście istniejącej we wskazanym przepisie, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zarzuty skargi dotyczące rażącego wygórowania wysokości nałożonej kary, gdyż wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie zależy od uznania organu lecz wynika z art. 59f ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Sąd wskazał również, że przepisy Prawa budowlanego stanowią podstawę do kontroli przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez względu na datę stwierdzenia tego naruszenia prawa i nawet w razie dobrowolnego, czy tym bardziej wymuszonego wszczęciem postępowania z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) zaprzestania użytkowania takiego obiektu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 kwietnia 2007 r., złożyła Spółka wskazując jako jej podstawę art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, określającego warunki w jakich organy administracji budowlanej mają prawo dokonać stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy prawo budowlane i wydać decyzję o nałożeniu kary finansowej w oparciu o art.59 f tej ustawy. Ponadto zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy o p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym będącym podstawą podjęcia orzeczenia o oddaleniu skargi, a który to w sposób jednoznaczny stwierdza uchybienia w zakresie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy błędne określenie Skarżącej strony, w dacie wszczęcia jak i późniejszego prowadzenia postępowania, a także naruszenie art. 87 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż błędne wskazanie nieistniejącej podstawy prawnej dokonywania kontroli, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 6 i 8 k.p.a. Powołując powyższe podstawy skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie dopatrzono się okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe oparto na wskazaniu naruszeń prawa procesowego w sposób istotny wpływających na wynik sprawy. Możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu administracyjnego, które prowadziłyby do innego, niż w rozstrzyganej sprawie, ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione. Pierwszy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania polega na błędnym określeniu nazwy Skarżącej strony, prowadząc w skutku do powstania wątpliwości, czy właśnie tego podmiotu dotyczyło postępowanie. Z wątpliwości tej Skarżący wywodził konieczność uchylenia przez organ administracji wadliwej decyzji, a niedostrzeżenie tej okoliczności, przez Sąd Wojewódzki, zdaniem Skarżącego , istotnie wpływającej na wynik sprawy, narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut tak postawiony nie spełnia warunków pozwalających na jego uwzględnienie, gdyż w żaden sposób autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałby polegać istotny wpływ, niewątpliwego uchybienia organów polegającego na niedokładnym określeniu strony w postępowaniu administracyjnym, na wynik tego postępowania. To, że wpływu takiego okoliczność ta nie miała, w sposób właściwy wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wskazując, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone i odebrane przez działającego w imieniu Spółki Prezesa, jak również kolejne doręczenia, następowały do rąk właściwie oznaczonej strony. Sąd Wojewódzki ocenił, że nie naruszono art. 10 k.p.a., przez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy, gdyż po analizie okazało się, iż żadne z przedstawionych w skardze twierdzeń nie wykazało istnienia takich naruszeń prawa, które mogły by spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia. Kolejny zarzut wskazany jako naruszenie przepisów postępowania zgłoszony w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a. dotyczył niewłaściwego przytoczenia przez organy administracji podstawy prawnej dokonanej kontroli. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wykazano wpływu tego uchybienia na wynik postępowania zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, również nie okazał się trafny. W przypadku sformułowania zarzutu dotyczącego niewłaściwego znaczenia przepisu, na który powołał się organ, a który został przez Sąd Wojewódzki zaakceptowany jako podstawa kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie wystarczy jedynie ogólne wskazanie błędu interpretacyjnego, lecz należy podać jakie powinno być zdaniem skarżącego właściwe znaczenie kwestionowanego przepisu, a także uzasadnić z jakich podstaw wywodzi się pogląd co do takiego, a nie innego rozumienia przepisu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Inaczej mówiąc skoro podstawą zarzutu jest błędna wykładnia prawa materialnego, należy przedstawić, jaka powinna być wykładnia prawidłowa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy będącego podstawą subsumpcji prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że niewłaściwe rozumienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez Sąd Wojewódzki polegało na tym, iż ustawodawca zawęził stosowanie tego przepisu w odniesieniu do sytuacji wywołanej wnioskiem inwestora zgłaszającego zakończenie budowy, Sąd zaś przyjął, że przepis ten ma zastosowanie również wówczas, gdy organu nadzoru budowlanego na skutek kontroli procesu budowlanego poweźmie wiadomość, iż pomimo niezgłoszenia zakończenia budowy rozpoczęto użytkowanie obiektu. Zdaniem Skarżącego nie ma przepisu, który w opisanej sytuacji mógłby stanowić podstawę nałożenia kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego. Ponadto Skarżący wskazał na możliwość orzekania o samowolnym przystąpieniu do użytkowania obiektu dopiero po dokonaniu ustaleń, czy nie doszło do samowoli przy wznoszeniu obiektu. Ten ostatni zarzut, w okolicznościach sprawy nie był przedmiotem badania organów ani Sądu Wojewódzkiego z tej przyczyny, iż w sprawie nie było sporne, że roboty wykonywano w oparciu o pozwolenie na budowę, nie było zatem potrzeby prowadzenia rozważań o których mowa w skardze, tak sformułowany zarzut wykraczając poza okoliczności faktyczne sprawy, nie mógł być brany pod rozwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto z rozumieniem przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przedstawionym w skardze kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów tej ustawy, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę (chociaż w istocie obowiązek ten, w rozpoznawanej sprawie, wynikał zarówno z udzielonego pozwolenia na budowę, jak i wynika z treści przepisów mających zastosowanie w sprawie). Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1323/05. Jeżeli tak, to sankcja związana z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia tego właściwym organom jest bezpośrednim skutkiem naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, zakazujących samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dodać trzeba, że przepis ust. 7 chociaż umieszczony po ust. 6 art. 57 Prawa budowlanego (w którym mowa o złożeniu wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie) to w swojej dyspozycji nie nawiązuje do wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 57 Prawa budowlanego, lecz nawiązuje do art. 54 i 55 Prawa budowlanego, które wprowadzają zakaz użytkowania obiektów budowlanych bez zgłoszenia lub ostatecznej decyzji,. Sąd Wojewódzki wyprowadził zatem z treści tego przepisu prawidłowy wniosek, że zastosowanie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nie musi być związane z przeprowadzeniem kontroli na wniosek inwestora. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, nie okazały się usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.