II OSK 1587/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 934/07 w sprawie ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wójt Gminy Liszki decyzją z [...] marca 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. K. ustalił warunki zabudowy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...] w C. pod nadbudowę dachu i poddasza gospodarczego na istniejącym budynku gospodarczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że działka położona jest na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu z 2003 r., do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę członków Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów. Zarzutem odwołania jest kwestia, podnoszona w toku postępowania, ta mianowicie, że budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, powstał w wyniku samowoli budowlanej a obecnie inwestorka chce sanować samowolę uzyskaniem pozwolenia na "budowę dachu i poddasza gospodarczego", mimo że inwestycja narusza przepisy budowlane w zakresie zachowania odległości od istniejącego budynku. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia takich przesłanek jak kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i wystarczające jego uzbrojenie. W przedmiotowej sprawie, spełnione zostały łącznie wszystkie wymienione wyżej warunki wydania decyzji. W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono istnienie w obszarze analizowanym, w pobliżu terenu inwestycji, działek sąsiednich nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...], zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do odwołania podniesiono, że kwestie techniczne związane z planowaną inwestycją, usytuowania od granic nieruchomości, czy istniejącej zabudowy nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu, a wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 934/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika generalna zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy następuje po stwierdzeniu wystąpienia łącznie przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w zależności od położenia terenu m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. W żadnym z przepisów powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zamieścił warunku badania legalności obiektu budowlanego, z którego istnieniem związane jest ustalenie warunków zabudowy. Skarżący w swojej skardze podnosząc szereg zarzutów, uzasadnia w zasadzie jeden, iż budynek mający być przebudowanym jest zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Tego zarzutu, jak i innych wywiedzionych ogólnie nie można podzielić. Zarzut braku legalności istnienia przedmiotowego budynku – dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia. Zarzuty te będą przedmiotem badania w następnym etapie procesu inwestycyjnego – jakim jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy – nie można więc zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, 77 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut, że decyzja nie określa żadnych konkretnych wymagań pozwalających na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami "Rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r.", jest niezrozumiały – decyzja organu l instancji określa szczegółowo warunki i wymagania dla planowanej inwestycji. Z tego względu, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. J. B. i A. B. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 6 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie, że decyzja Wójta Gminy Liszki ustalająca warunki zabudowy dz. nr [...] w C. pod nadbudowę dachu i poddasza gospodarczego na istniejącym budynku gospodarczym (wybudowanym bez pozwolenia na budowę, w konsekwencji stanowiącym samowolę budowlaną) jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. wnoszących skargę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy "nadbudowy dachu gospodarczego" na budynku, który nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż stanowi samowolę budowlaną, w dodatku jest niewłaściwie usytuowany na gruncie – z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270 ze zm.), nie zachowuje przepisanej odległości (mniej niż 4 m) i w związku z tym narusza interes wnoszącego skargę kasacyjną. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd zgodnie z przepisami prawa wywiódł, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustanawia art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przesłanką warunkującą wydanie decyzji jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, to przepisy regulujące przesłanki szczególne, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do przepisów tych nie należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy powołanego rozporządzenia zawierają regulacje techniczno-budowlane, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia jaka powinna być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę, rozpoznając i rozstrzygając sprawę, ustala usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt budowlany, rozstrzygając czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07. Dla zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie mają znaczenia wywodzone zarzuty co do samowoli budowlanej. Organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Należy to do właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane). Nie daje to podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.