II OSK 231/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 781/06 w sprawie ze skargi F. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 781/06, oddalił skargę F. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1983 r." stwierdził, że u F.D. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu, wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzeczenie z dnia [...] Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., która to placówka rozpoznała uszkodzenie ucha [...] niebędące jednak chorobą zawodową. Natomiast Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniu [...] orzekła, że [...] charakter niedosłuchu, przebyte schorzenia samoistne ucha [...], stan po [...] zapaleniu ucha środkowego i operacji ucha [...] nie dają podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii stwierdzonego u F. D. niedosłuchu w audiometrii tonalnej i impedancyjnej. Ponadto organ uznał, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż F. D. był zatrudniony w latach [...]-[...] w [...] w K. na różnych stanowiskach w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednak Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., z uwagi na nierozpoznanie choroby zawodowej przez lekarzy orzeczników, nie mógł jej stwierdzić. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenia lekarskie obu placówek orzeczniczych służby zdrowia rozpoznały u F. D. niedosłuch [...] ([...]), który nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego pochodzenia zawodowego. Zdiagnozowane istnienie [...] niedosłuchu i niestwierdzenie [...] ubytków słuchu typu odbiorczego, powstałych w wyniku ekspozycji na hałas przekraczający normę higieniczną, uniemożliwia rozpoznanie u F. D. przewlekłego urazu akustycznego pochodzenia zawodowego, zaś uszkodzenie słuchu nastąpiło z udziałem czynników pozazawodowych (zapalnych). Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez F. D., wyrokiem z dnia 17 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2233/00 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie dochodzenie epidemiologiczne nie zostało przeprowadzone zgodnie z § 5 rozporządzenia z 1983 r., bowiem nie wynika z niego jaki był stan zdrowia F. D. przy przyjęciu do pracy i w późniejszych badaniach okresowych przeprowadzanych już w trakcie pracy w [...], co zdaniem Sądu miało istotne znaczenie. Sąd zauważył również rozpoznanie odmiennej treści zawarte w orzeczeniu z dnia [...] Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., dotyczące niedosłuchu [...] i przebytego schorzenia samoistnego ucha [...]. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyjaśnienia dochodzenia epidemiologicznego i przesłać całość dokumentacji placówce diagnostycznej drugiego stopnia w celu określenia jednej lub więcej przyczyn uszkodzenia słuchu u skarżącego i to w jednoznacznej konkluzji w odniesieniu do istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej określonej w załączniku [...] wykazu chorób zawodowych oraz ustosunkowania się do wskazanych powyżej różnic w rozpoznaniu placówki diagnostycznej pierwszego stopnia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku skargi wniesionej przez F. D., wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 1419/03 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż wbrew obowiązkowi wyraźnie nałożonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny nowa opinia Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] nie wspomina dlaczego nie podziela rozpoznania dokonanego w orzeczeniu placówki pierwszego stopnia. Zatem w tej sprawie nie dokonano stosownej analizy i konsekwentnej oceny wiarygodności dowodów do czego był zobowiązany organ odwoławczy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. Organ stwierdził, że uzyskano orzeczenie lekarskie z dnia [...] wydane przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którym lekarze orzecznicy rozpoznali u odwołującego się niedosłuch [...], który nie jest charakterystyczny dla skutków działania hałasu na narząd słuchu. Ponadto dokonana dodatkowa i całościowa analiza dokumentacji lekarskiej oraz diagnostyka poszerzona o audiometrię impedancyjną, potwierdziły rozpoznanie u odwołującego się [...] niedosłuchu [...], stan po operacji ucha [...] i po przebytym [...] zapaleniu ucha środkowego, który nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, bowiem stwierdzone schorzenie ma etiologię samoistną i nie powoduje zmian charakterystycznych dla skutków działania hałasu na narząd słuchu. Odnosząc się do orzeczenia z dnia [...] Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. lekarze orzecznicy stwierdzili, że różnice w orzeczeniach wydanych przez obydwie jednostki orzecznicze ([...]) wynikają z innych wniosków wyciągniętych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w oparciu o przeprowadzone badanie przy ich merytorycznej zgodności, co do braku podstaw do rozpoznania u odwołującego się choroby zawodowej słuchu. Dlatego, chociaż odwołujący się pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego nie można było uwzględnić jego odwołania i stwierdzić choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. oddalając skargę F. D. na powyższą decyzję uznał, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę jest związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 1419/03, dotyczącą obowiązku ustosunkowania się organu odwoławczego do rozpoznania placówki pierwszego stopnia co do stanu zdrowia, skarżącego. Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzenie choroby zawodowej wymaga zatem wystąpienia przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. Choroba zawodowa jest zaś pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, kalectwo, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną wywołującą chorobę zawodową jest sama praca, jej rodzaj, charakter oraz warunki wykonywania. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983 r. miało ten skutek, że jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli inspektor sanitarny stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to powstałe schorzenie należało zakwalifikować jako chorobę zawodową. Sąd zaznaczył, że organ inspekcji sanitarnej w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wykonał w całości zalecenia Sądu, prawidłowo zinterpretował i zastosował prawo, ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz procesowego i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, wobec niezaistnienia wszystkich przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej brak było podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, opartej na prawidłowym orzeczeniu lekarskim, w którym nie rozpoznało u skarżącego choroby zawodowej. Odnosząc się zaś do twierdzenia zawartego w skardze na decyzję, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie lekarze orzecznicy nie stwierdzili u skarżącego [...] ubytku słuchu, a więc jednostki chorobowej wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983 r., ale [...] niedosłuch [...], który ma etiologię samoistną. Skargę kasacyjną, opartą na przesłankach z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., od powyższego wyroku wniósł F. D., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że dolegający skarżącemu niedosłuch ma nie tylko charakter przewodzeniowy, lecz również odbiorczy, czyli posiadający etiologię zawodową; 2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności rozporządzenia z 1983 r. przez niewłaściwą jego wykładnię i uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek, a także to, że w toku postępowania Sąd błędnie przyjął, że dolegający skarżącemu zawodowy uraz akustyczny wywołany jest innymi czynnikami, niż hałas, podczas gdy te inne czynniki chorobotwórcze nie miały wpływu na powstanie niedosłuchu w części odbiorczej. Ponadto podniesiono, że Sąd doszedł do błędnego przekonania, że niedosłuch [...] nie uzasadnia uznania schorzenia za zawodowe, albowiem nie zostało ono w taki sposób zakwalifikowane przez placówki medyczne, podczas gdy czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie występował tylko w środowisku pracy skarżącego, nadto w ramach niedosłuchu [...] u skarżącego stwierdzono również niedosłuch odbiorczy, który ma etiologię zawodową, a Sąd nie uwzględnił tego faktu z całą pewnością wskazującego, że dolegające F. D. schorzenie ma nie tylko etiologię samoistną, lecz również zawodową, przez co Sąd naruszył przepisy rozporządzenia z 1983 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezspornym jest, że odwołujący przez wiele lat pracował w warunkach szkodliwych, gdzie normy dopuszczalnego hałasu były znacznie przekroczone. Nie ulega więc wątpliwości, w ocenie strony, że normy hałasu w środowisku pracy skarżącego były przekroczone, a wykonując pracę skarżący narażony był na działanie czynnika szkodliwego, co prowadzi do wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania. Skarżący podniósł, że niedosłuch w istocie ma charakter [...], lecz w ramach tego [...] niedosłuchu występuje nie tylko niedosłuch [...], lecz również [...], który wywodzi swoją etiologię z pracy zawodowej i występowania w jej środowisku nadmiernego hałasu. W konsekwencji uznano, że oprócz przyczyn samoistnych choroba spowodowana została również warunkami pracy i w tym zakresie schorzenie skarżącego ma etiologię zawodową. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd zaniechał jakichkolwiek ustaleń dotyczących kolejności zaistnienia zdarzeń, skutkujących wystąpieniem uszkodzenia narządu słuchu. W toku postępowania nie zostało wyjaśnione, które czynniki i w jakim zakresie wpłynęły na uraz [...], a które stały się przyczyną urazu [...]. Nie została w szczególności wykluczona możliwość zaistnienia zawodowego urazu [...] w okresie poprzedzającym moment stwierdzenia u skarżącego zmian samoistnych. Czynniki samoistne przyczyniły się do powstania schorzenia, lecz wpływ na jego wystąpienie miał również ponadnormatywny hałas istniejący w środowisku pracy, o czym świadczy także [...] charakter niedosłuchu. Skarżący stwierdził, że jeżeli wykryto u niego schorzenie narządu słuchu, a warunki pracy wskazują z niemal całkowitym prawdopodobieństwem na etiologię zawodową, a organ orzekający nie wykluczył jednoznacznie związku przyczynowego stwierdzonej choroby z długoletnią pracą w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję organu administracyjnego II instancji jako sprzeczną z prawem. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Spółka Akcyjna w upadłości - [...], wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej stosownie do art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a., w związku z niewskazaniem podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - co wynika z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy jak i tych, które powinny być zastosowane w toku rozpoznawania sprawy choć ich sąd nie wskazał. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak również przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego aktu z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto wynika to z zasady (art. 134 § 1 p.p.s.a.), iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Sąd ten ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (vide stanowisko zajęte w wyroku w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, opubl. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 38). Należy też podkreślić, że obowiązek wskazania przez stronę skarżącą podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia powiązany jest z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 p.p.s.a.) właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych przez wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast rozpoznając skargę kasacyjną ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w podstawach kasacyjnych - w tym to znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu prawa, który został naruszony ani nie podał na czym to naruszenie polegało. Zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę, pominął istotne kwestie i dokonał błędnej oceny okoliczności faktycznych mające wpływ na wynik sprawy polegające na nieuwzględnieniu tego, że dolegający skarżącemu niedosłuch ma charakter także [...] o etiologii zawodowej. Naruszenie prawa materialnego skarżący sprecyzował jako naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. "w sprawie chorób zawodowych" (Dz.U. Nr 65, poz. 294) przez niewłaściwą wykładnię i uzależnienie choroby zawodowej od sprzecznych z prawem przesłanek, w wyniku czego Sąd przyjął, że niedosłuch skarżącego jest spowodowany innymi przyczynami niż hałas. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest związany zarzutami skargi kasacyjnej dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Już tylko marginalnie zauważyć należy, iż wyżej wskazane rozporządzenie Rady Ministrów obejmuje 15 paragrafów oraz wykaz chorób zawodowych. Skarga kasacyjna F. D. reprezentowanego przez adw. J. P. nie odpowiada wymogom art. 176 p.p.s.a. - nie przytaczając podstaw kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Nie określa ona granic skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, co już wcześniej podkreślono. W tym stanie sprawy skarga podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.