II OSK 2532/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 445/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 445/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania orzekł: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2021 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] uchylił w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. udzielającą Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka gminnej drogi rowerowej, w obrębie ewid. 0004 [...], jednostka ewid. 080901_5 [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, Starosta [...] wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, które nie dotyczy budowy, ani też rozbudowy drogi publicznej. Inwestycja ta dotyczy bowiem budowy (rozbudowy) odcinka drogi rowerowej, tj. obiektu budowlanego, jakim jest ogólnie dostępna droga przeznaczona wyłącznie do ruchu rowerów. Droga rowerowa jest samodzielnym obiektem nie powiązanym z sąsiadującą z nią istniejącą drogą publiczną – drogą wojewódzką nr 304. W sprawie nie znajdują zatem zastosowania przepisy "specustawy drogowej", wobec czego postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe od "momentu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363; dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668) oraz art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa droga rowerowa na całym odcinku przebiega poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr 304, to może ona być zaliczona do kategorii dróg publicznych, jeśli istnieją ku temu wskazane przyczyny związane z celem inwestycji, jej przeznaczeniem i faktyczną realizacją. Konieczne jest zatem zweryfikowanie, czy zamierzona inwestycja prowadzi do powstania drogi publicznej i czy jej dotyczy. Budowa ciągu pieszo-jezdnego uznawana jest za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Zdaniem Sądu Wojewoda [...] zarzucając przedmiotowemu odcinkowi drogi rowerowej brak zaliczenia tej drogi do kategorii dróg publicznych, nie wziął jednak pod uwagę faktu, że w przypadku budowy nowych dróg nie może być mowy o uprzednim zakwalifikowaniu drogi do odpowiedniej kategorii. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy specustawy drogowej, podczas gdy droga rowerowa będąca przedmiotem inwestycji nie posiada statusu drogi publicznej i nie spełnia wymaganych ustawą warunków, na podstawie których taki status można by jej nadać, z kolei zaś przepisy specustawy drogowej znajdują zastosowanie jedynie w przypadku budowy lub rozbudowy dróg publicznych; b) art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro budowa ciągu pieszo-jezdnego uznawana jest za cel publiczny w rozumieniu ww. przepisu to możliwe jest w odniesieniu do przedmiotowej drogi rowerowej nadanie jej statusu drogi publicznej, a w konsekwencji uzasadnienie znajdują zastosowanie przepisy specustawy drogowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i tym samym uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Gmina [...] podkreśliła, że powołana w wyroku specustawa drogowa ma zastosowanie do różnych kategorii dróg, a jedyne wyłączenie dotyczy dróg wewnętrznych. Tymczasem, przedmiotowa droga rowerowa z założenia i ze względu na jej funkcje ma charakter drogi publicznej, nawet jeśli zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych nie ma możliwości uprzedniego przesądzenia o kwalifikacji drogi. W rozpatrywanej sprawie należało zatem sięgnąć do wykładni funkcjonalnej i wykładni systemowej przepisów specustawy drogowej i ustawy o drogach publicznych, biorąc także pod uwagę wykładnię językową. Specustawa drogowa odnosi się bowiem do "przygotowania inwestycji drogowych", a nie wyłącznie do istniejących dróg. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do kategorii drogi rowerowej było zasadne. Należało wziąć również pod uwagę, że Gmina [...] wykonywała przedmiotową drogę rowerową zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu 14 listopada 2019 r. między Gminą [...] a Województwem [...] w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż dróg wojewódzkich nr 304 i 302 (Dz. Urz. Woj. [...] z 17 grudnia 2019 r., poz. 3477). Ponadto, po faktycznym wykonaniu robót budowlanych odnoszących się do drogi rowerowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] potwierdził pismem z 15 września 2021 r., że przyjmuje zakończenie budowy drogi i nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, tj. wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dają się sprowadzić do trzech kluczowych argumentów: (a) przedmiotowa droga rowerowa nie jest położona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 304, a zatem zgodnie z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p. nie mogła być zaliczona do kategorii dróg publicznych; (b) skoro droga rowerowa nie jest drogą publiczną, to w związku z tym przepisy specustawy drogowej nie mogły mieć zastosowania do inwestycji podjętej przez Gminę Babimost, (c) specustawa drogowa ma zastosowanie do budowy oraz rozbudowy dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc nie do części dróg mających charakter dróg wewnętrznych. W związku z powyższym zaskarżona decyzja organu II instancji powinna być utrzymana w mocy, a nie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie trzy argumenty podniesione w skardze kasacyjnej są nietrafne, gdyż opierają się na błędnej wykładni przepisów prawa, ale również na błędnej interpretacji faktów sprawy. W odniesieniu do charakteru prawnego drogi rowerowej i kategorii tej drogi Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Gminy [...] wyrażone w dokumentach złożonych do akt sprawy oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Należy wziąć pod uwagę, że w projekcie zamierzenia budowlanego, jakim jest gminna droga rowerowa wzdłuż drogi wojewódzkiej nr 304, zlokalizowana w miejscowości [...] na działkach o nr ewid. 254/1 i 246/1, jednoznacznie przesądza się, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna. Oczywistym jest przy tym stanowisko Gminy [...], że w stosunku do planowanej drogi nie można było podjąć stosownej uchwały o zakwalifikowaniu przedmiotu inwestycji do określonej kategorii dróg. Zgodnie z art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. taką uchwałę podejmuje się bowiem dopiero po wykonaniu drogi, a nie przed rozpoczęciem prac budowlanych. Przepis mówi przecież o ustaleniu przebiegu "istniejących dróg gminnych". Stanowisko Gminy znajduje również istotne potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie [niniejszej] ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w [tej] ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednocześnie, w art. 4 pkt 11a u.d.p. wskazuje się, że przez drogę rowerową należy rozumieć drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Brzmienie obu definicji, a zwłaszcza wskazania, że z dróg publicznych może korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem takiej drogi, uzasadniają stanowisko, że droga rowerowa pełni co do zasady takie same funkcje jak każda inna droga publiczna. Przedstawiony argument z obu definicji legalnych mógłby wydawać się nietrafny ze względu na art. 8 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". W kontekście powołanego przepisu przedmiotowej drogi rowerowej na działkach nr ewid. 246/1 i 254/1 w miejscowości Podmokle Wielkie, nie można uznać za drogę wewnętrzną. Przede wszystkim bowiem została ona zaliczona w projekcie budowlanym przez inwestora do kategorii dróg gminnych, a więc jednej z kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.). Gmina [...] przewidywała również od początku, że po wykonaniu przedmiotowego odcinka drogi rowerowej będzie on formalnie, tj. w formie uchwały rady gminy zakwalifikowany jako część drogi gminnej. Należy przy tym pamiętać, że ścieżka lub droga rowerowa może mieć charakter istniejącej drogi publicznej, tzn. być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi, czyli drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1351/14, LEX nr 2347169). Powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych nie przesądzają statusu prawnego drogi rowerowej w sposób mechaniczny i bez uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnego przypadku (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1881/16). W niniejszej sprawie ciąg pieszo - rowerowy (odcinek uzupełniający istniejącą już drogę rowerową) jest faktycznie realizowany jako przebudowa drogi publicznej. Jest zatem mocna podstawa prawna, aby przyjąć wnioski takie jak w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r. - skoro budowa ciągu rowerowo - pieszego będzie służyć realizacji celu publicznego - przebudowie drogi publicznej, to rację ma Sąd pierwszej instancji , że objęcie tego ciągu rowerowo - pieszego, faktycznie znajdującego się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 304, specustawą drogową jest uzasadnione. Odnosząc się do warunków dróg publicznych wynikających z art. 8 ust. 1 u.d.p. można uznać za słuszne stanowisko Gminy [...], że przedmiotowy odcinek ścieżki rowerowej jest zlokalizowany w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 304 (klasa G). Uzasadniając przedstawioną opinię nie można powołać się na projekt budowy drogi wojewódzkiej i przebieg pasa drogowego w nim zaprojektowanego. Projekt taki nie znajduje się bowiem w aktach sprawy. Należy wszakże podkreślić, że z projektu budowlanego drogi rowerowej jednoznacznie wynika, że przedmiot inwestycji i decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. jest funkcjonalnie ściśle powiązany z drogą wojewódzką nr 304. Na rysunkach w skali 1:500 zawartych w projekcie budowlanym drogi rowerowej wyraźnie wskazuje się dwie istotne okoliczności, a mianowicie, że przedmiotowy odcinek drogi rowerowej stanowi tylko niewielki fragment (w przybliżeniu około 1/10) całości ścieżki rowerowej przebiegającej wzdłuż drogi wojewódzkiej nr 302 i drogi wojewódzkiej nr 304 (patrz: plan orientacyjny w skali 1:25.000, stanowiący stronę nr 11 projektu zagospodarowania terenu będącego częścią całego projektu budowlanego; analogicznie rysunek mapy załączony do pisma Gminy [...] z dnia 8 lutego 2021 r., adresowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego). Należy przy tym podkreślić, że w trakcie wykonywania całej ścieżki rowerowej inwestor nie natrafił na przeszkody prawne ze strony właścicieli działek przylegających do drogi wojewódzkiej nr 304, z wyjątkiem właśnie właścicieli działki nr ewid. 246 należącej do [...] i [...]. W związku z niemożnością wcześniejszego złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr ewid. 246, została na tym odcinku wykonana ścieżka tymczasowa (z kruszywa do likwidacji). Ścieżka ta ewidentnie zwęża pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 304. Dlatego też projekt budowlany będący przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. udzielającej Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID), przewiduje budowę niezbędnego odcinka drogi rowerowej na działce nr ewid. 246/1, wydzielonej z wcześniejszej działki nr ewid. 246. Jednocześnie, wspomniana wyżej ścieżka tymczasowa ma zostać zlikwidowana, aby przywrócić pas drogowy DW 304 do pełnej szerokości, tak jak w przypadku pozostałych odcinków drogi rowerowej. W tym kontekście nie może być najmniejszych wątpliwości, że zaprojektowany odcinek drogi rowerowej może być uznany za położony w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 304. Oznacza to, że nie jest spełniony warunek przewidziany w art. 8 ust. 1 u.d.p., który uzasadniałby uznanie przedmiotowego odcinka drogi rowerowej za drogę wewnętrzną. Konsekwentnie, argumentacja Wojewody [...] wskazująca na niemożność zastosowania specustawy drogowej do omawianego odcinka drogi rowerowej jest całkowicie nietrafna. Słuszność stanowisko Gminy [...], że przedmiotowy odcinek drogi rowerowej ma charakter drogi publicznej wynika również z faktu, że inwestycja drogowa Gminy nie wynikała z jej kaprysu, lecz stanowiła zadanie publiczne stanowiące wykonanie celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym przepisie drogi rowerowe są wprost wymienione jako jeden z rodzajów celów publicznych. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, ale też odpowiedzi Gminy [...] na skargę kasacyjną, przedmiotowa inwestycja była realizowana zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu [...] listopada 2019 r. między Gminą [...] a Województwem [...] w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż dróg wojewódzkich nr 304 i 302 (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 17 grudnia 2019 r., poz. 3477). Porozumienie to zostało również potwierdzone w uchwale Zarządu Województwa [...] nr 144/1829/20 z dnia 22 września 2020 r. w sprawie wyrażenia opinii do wniosku dotyczącego planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa gminnej drogi rowerowej wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...]". W uchwale tej Zarząd Województwa pozytywnie zaopiniował wniosek Burmistrza Gminy [...] dotyczący omawianego zadania publicznego, przy czym wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa [...]. Wskazana uchwała była niezbędna, aby Starosta [...] mógł udzielić Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka gminnej drogi rowerowej. W świetle przedstawionych aktów organów władzy i samorządu terytorialnego województwa, powiatu i gminy nie powinno być wątpliwości, że uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i umorzenie postępowania było bezpodstawne i niezgodne z wcześniejszymi działaniami właściwych organów administracji publicznej. Konsekwentnie, wyrok Sądu I instancji nie naruszał prawa, ponieważ zaskarżoną decyzję Wojewody [...] należało uchylić. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.