I OSK 357/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 696/08 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 696/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi M.C., uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Prezydent uchylił z dniem [...] października 2007 r. swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego, przyznanego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] września 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na zmianę sytuacji M.C., bowiem dostarczyła ona dnia [...] lipca 2008 r. prawomocny wyrok z dnia 10 października 2007 r. III RC 1052/06, ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty na rzecz dziecka po [...] zł miesięcznie od dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), będący podstawą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce w części przyznającej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, pozwala na uchylenie decyzji ostatecznej wyłącznie w całości, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że rozstrzygnięcia organów zmierzają do zmiany pierwotnej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Sąd podkreślił, iż ustalenie w postępowaniu, że została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 32 ww. ustawy powoduje konieczność modyfikacji w rozstrzygnięciu decyzji ostatecznej tak co do terminu jak i zakresu przyznanego świadczenia, zaś w tej sprawie rozstrzygnięcie zmienia termin, a nie odnosi się do zakresu świadczenia, które to naruszenia art. 32 miały wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że nieprawidłowo została określona data zmiany świadczenia, gdyż za taką organy przyjęły dzień wydania wyroku o ustaleniu ojcostwa, a nie datę prawomocności wyroku, co narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd uznał, że były podstawy do zastosowania art. 32 bowiem nastąpiły okoliczności zmieniające sytuację skarżącej, natomiast fakt, że nie wiadomo gdzie przebywa ojciec dziecka, że został on pozbawiony praw rodzicielskich i nie ma z nim kontaktu nie ma wpływu na ocenę, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może nastąpić jedynie co do całości decyzji ostatecznej orzekającej o ustaleniu prawa do świadczenia rodzinnego, podczas gdy oczywistym jest, że skoro zgodnie z dyspozycją art. 32 ustawy organ umocowany był do uchylenia decyzji w całości, to tym bardziej mógł uchylić ją w części. M.C. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej co do niewłaściwego zastosowania art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach", bowiem właśnie ten artykuł, a przede wszystkim jego ust. 1 miał w sprawie zastosowanie. Niewątpliwie jeśli idzie o M.C. nastąpiła zmiana sytuacji, o której mowa w tym przepisie, a zatem organy mogły na jego podstawie prowadzić postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd zatem powinien był odnieść się do tego przepisu, co też uczynił. Słuszny natomiast jest zarzut jego błędnej wykładni. Art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że organy w nim wskazane mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Z przepisu tego Wojewódzki Sąd wyciągnął wniosek, że na jego podstawie można wydać dwa rozstrzygnięcia, tj. uchylić decyzję ostateczną lub zmienić taką decyzję i z tym należy się zgodzić, ale dalej, że uchylenie może dotyczyć wyłącznie całej decyzji, a sprzeczne z nim jest uchylenie decyzji w części. Taką interpretację należy uznać za błędną. Wzruszenie decyzji ostatecznej, czy to w trybach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w przepisach szczególnych może dotyczyć tak całości, jak i części tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie czy zmiana w trybie wznowienia postępowania, czy też za zgodą strony lub bez takiej zgody, może być orzeczone do całości lub do części w zależności od okoliczności sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej następuje głównie z uwagi na nieprawidłowości takiej decyzji i to takiego rodzaju, które nie pozwalają na jej dalsze trwanie w obrocie. Jednak wady nie muszą dotyczyć całej decyzji. W sytuacji gdy rozstrzyga ona kilka kwestii, jeżeli błędne jest rozstrzygnięcie tylko co do niektórych z nich, nie ma podstaw do eliminowania z obrotu całej decyzji. Oczywiste jest, że wzruszenie decyzji następuje w całości, jeśli są do tego podstawy, gdy cała jest błędna lub gdy tylko rozstrzyga jedno zagadnienie. W orzecznictwie nie ma co do tego wątpliwości. Rozstrzygnięcia dotyczące wzruszenia decyzji ostatecznych w całości czy też w części, zapadające na podstawie obowiązującego od 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisów szczególnych, które takie rozwiązania przewidują, zapadają od lat. Z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach wcale nie wynika, że uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w części. Przepis ten zezwala na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, jeżeli ulegnie zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa, zatem w takim zakresie jaki jest konieczny z uwagi na te zmiany. Stwierdzenie zatem Wojewódzkiego Sądu, że uchylenie decyzji w części narzuca art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach w sposób mający wpływ na wynik sprawy jest niesłuszne, tak co do zasady, jak i mając na uwadze sentencję decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do tego zasiłku. Decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie w dwóch przedmiotach – zasiłku rodzinnym – art. 4-7 ustawy o świadczeniach oraz o dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – art. 11a tej ustawy. Zmiana sytuacji M.C. rzutowała tylko na tę drugą sprawę – dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Zdaniem organów nowe okoliczności spowodowały, że M.C. utraciła prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka, gdyż przestała spełniać przesłanki z art. 11a ustawy o świadczeniach, na podstawie którego zostało jej ono przyznane. W takiej sytuacji wchodziło w grę tylko uchylenie decyzji ostatecznej. Wobec tego, że decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2007 r. rozstrzygała dwie sprawy odrębne, uchylenie tej decyzji mogło nastąpić tylko w tej jej części, w której M.C. przestała spełniać przesłanki nabycia uprawnienia. Skoro Wojewódzki Sąd uznał, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może nastąpić tylko w całości, to zdaje się z tego wynikać wniosek, iż co do konieczności wzruszenia takiej decyzji w części, możliwa jest tylko jej zmiana. Jednakże w niniejszej sprawie nie było to możliwe. Okoliczności sprawy nie kwalifikowały się na zmianę prawa do dodatku, ale właśnie na jego uchylenie, wobec niespełnienia przesłanek z art. 11a ustawy o świadczeniach z powodu zmiany sytuacji. Zgodzić natomiast należy się z Wojewódzkim Sądem co do terminu uchylenia decyzji przyznającej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W sprawie na podkreślenie zasługuje jednak inny jej aspekt. Omawiany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w sprawie prawa do świadczeń rodzinnych, gdy nastąpi zmiana sytuacji rodzinnej, jako wyjątek od zasady trwałości takich decyzji. Jednakże stanowi on, że organy mogą wzruszyć decyzję ostateczną. Oznacza to, że jeśli nastąpi zmiana sytuacji, uchylenie lub zmiana decyzji w sprawie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest obligatoryjna. Przepis ten nie nakazuje bowiem tego organom. Nie mówi on, że organy zmieniają lub uchylają ostateczną decyzję, jeżeli uległa zmianie sytuacja, lecz jedynie uprawnia je do tego. Zarówno zatem zmiana lub uchylenie są fakultatywne – organy mogą tego dokonać, jednak nie mają takiego obowiązku. Zmiana sytuacji, o której mowa w tym przepisie nie powoduje automatycznej zmiany lub uchylenia decyzji. Może to nastąpić po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Składają się na nie cel przyznania świadczeń, sytuacja rodzinna, majątkowa uprawnionych, itp. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć czy sytuacja M.C., która przecież w istocie wychowuje samotnie dziecko, była tego rodzaju, że pomimo zmiany sytuacji, wobec prawomocnego wyroku zasądzającego od ojca dziecka alimenty, powodowała że konieczne było skorzystanie przez Prezydenta Miasta Kielce z uprawnienia co do wzruszenia decyzji ostatecznej w zakresie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zwłaszcza że kończył się okres, na który przyznano ten dodatek. Uchylenie zatem przez Wojewódzki Sąd decyzji organów obu instancji należało uznać za zasadne mimo błędów uzasadnienia, bowiem organy nie rozważyły czy rzeczywiście konieczne było uchylenie decyzji w zakresie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, gdyż nie wyjaśniły czy sytuacja M.C. na to pozwala, zastosowały automatyzm, do którego art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie daje prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).