III SA/Wr 305/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), , , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie obciążenia kosztami usunięcia, przechowywania i wyceny pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] nr [..] i zawiadomienie Prezydenta Miasta [..] o wszczęciu postępowania w tej sprawie z dnia [..] r. nr [..]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] na rzecz strony skarżącej kwotę 3817 (trzy tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. B. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] r. Nr [..] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] r. nr [..] i orzekająca o zapłacie solidarnie przez skarżącego i użytkownika P. D. kwoty [...] zł tytułem kosztów usunięcia z drogi publicznej oraz przechowywania pojazdu marki [..] nr rejestracyjny [..]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [..] r. na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu, wydanej przez funkcjonariusza Komendy [..] Policji w [..], ww pojazd, którego właścicielem w dniu usunięcia był skarżący, a użytkownikiem P. D. został odholowany na parking strzeżony. Pojazd nie został odebrany przez właściciela w terminie 3 miesięcy od dnia usunięcia. Dnia [..] r. Sąd Rejonowy w [..] Wydział I Cywilny wydał postanowienie o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [..]. W dniu [..] r. pojazd został przekazany do stacji demontaży i zutylizowany. Zawiadomieniem z dnia [..] r. Nr [..] Prezydent Miasta [..] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania ww. pojazdu. Zawiadomienie doręczono na ul. [..][..]. Następnie decyzją z dnia [..]r. nr [..] Prezydent Miasta [..] - działając na podstawie art. 130a ust. 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. – dalej u.p.r.d.), art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) – orzekł o zapłacie solidarnie [..] zł tytułem kosztów powstałych w następstwie usunięcia z drogi publicznej ww pojazdu przez właściciela (skarżącego) i użytkownika. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez użytkownika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] zaskarżoną decyzją z dnia [..]r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o zapłacie solidarnie przez skarżącego i użytkownika kwoty [..] zł tytułem kosztów usunięcia z drogi publicznej oraz przechowywania ww. pojazdu. Organ powołując się na treść art. 130a ust. 10h i ust. 10i u.p.r.d. wskazał, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, przy czym, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia tych kosztów. Organ wskazał, że w chwili usunięcia pojazdu właścicielem pojazdu był skarżący a użytkownikiem P. D., a zatem są zobowiązani do zapłaty tych kosztów solidarnie. Wysokość kosztów została ustalona na podstawie przepisów prawa miejscowego. Obie decyzje zostały doręczone pod ten sam adres co ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W skardze do Sądu skarżący wskazał, że od [..] r. przebywa w Areszcie Śledczym w [..] ( w zał. zaświadczenie). Nie zna okoliczności ani powodów w jakich P. D. wszedł w posiadanie jego samochodu. Nie zawierał z nim umowy na użytkowanie samochodu. Nie ma możliwości odbioru korespondencji bowiem przebywa w Areszcie Śledczym. O zaskarżonej decyzji dowiedział się przypadkiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał w pełni złożoną skargę i wniósł o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna, z powodu naruszenia prawa przez organy orzekające obu instancji dającego podstawę do wznowienia postępowania. Na wstępie należy wskazać, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że wszystkie pisma w postępowaniu, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postepowania kierowane były do skarżącego na adres, pod którym nie mieszkał. Skarżący jak wynika z załączonego do skargi zaświadczenia Aresztu Śledczego w [..] od [..] r. przebywa w tym Areszcie. Tymczasem z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, powiadomienie ich: o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) o zebraniu całości materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z tym materiałem (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również o innych podjętych w sprawie czynnościach, jeśli wymagają tego przepisy prawa, a następnie doręczenie każdej ze stron wydanych w sprawie rozstrzygnięć wraz z pouczeniem o możliwości ich zaskarżenia (art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.). W razie zaniedbania przez organ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, postępowanie administracyjne obarczone zostaje uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten stanowi gwarancję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (zob. wyrok NSA z 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99). Z zasadą czynnego udziału strony w postepowaniu wiąże się prawidłowe doręczanie pism wydawanych w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (postanowienie SN z 27.10.2009 r., II UK 81/09, LEX nr 574541). Komentowany przepis nakazuje doręczanie pism w mieszkaniu osób fizycznych ("ich mieszkaniu"), a zatem może to być każdy adres wskazany przez adresata doręczeń, pod którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu (wyrok NSA z 21.01.2010 r., II OSK 120/09, LEX nr 597160). Stosownie zaś do art. 43 k.p.a. "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. dotyczy jedynie nieobecności adresata w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a., a pojęcia "mieszkania" nie należy utożsamiać z miejscem zameldowania - stałego lub tymczasowego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1001/17). W doktrynie wskazuje się, że przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata, tj. każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 386 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). K.p.a. dopuszcza w art. 42 § 3 możliwość doręczenia w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w tej sytuacji doręczenie musi nastąpić bezpośrednio do rąk adresata. Skoro w niniejszej sprawie korespondencja nie została skierowana na adres zamieszkania skarżącego, ani na żaden inny adres wskazany w przepisach art. 42 k.p.a. nie można uznać, że doręczenie zastępcze postanowienia o wszczęciu postępowania a następnie decyzji było skuteczne. Należało zatem uznać, że wszystkie pisma wydane w postepowaniu nie zostały stronie doręczone. W tym miejscu należy wskazać, że kwestię doręczeń pism osobom skazanym reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno – porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2016 r., poz. 2231). Zgodnie z § 19 ust. 1 tego rozporządzenia korespondencję adresowaną do skazanego doręcza mu wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik. Należy mieć zatem na względzie, iż art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Jako brak udziału strony w postępowaniu przyjmuje się: a) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, b) zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach, c) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 2011, s. 554). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 lutego 2012 r., (sygn. akt I OSK 1169/11, LEX nr 1120577) podkreślono wyraźnie, iż postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono stronę tego postępowania czynnego udziału w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zagwarantowania jej możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wyłączyły przy tym w ramach procedury stosowania obowiązku przestrzegania przepisu art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Niedopuszczalnym jest więc dokonane przez organ pozbawienie strony przysługującego jej prawa do udziału w toku całego postępowania, stanowiącego jedno z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego. Jak stanowi natomiast art. 145 § 1 pkt 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja podlegają zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Ocena prawna byłaby w tym stanie rzeczy przedwczesna, gdyż niweczyłaby zasadność zapewniania czynnego udziału w postępowaniu jego stronie i umożliwiania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić należy, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, Nr 24, poz. 582). Nadmienić należy, iż zgodnie z treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia organu na etapie całego postępowania, przesądziły o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Strona zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma prawo brać udział w toku całego postępowania administracyjnego. Stąd też konieczne było dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy uchylenie decyzji organów obydwu instancji jak również postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że w toku rozstrzygania w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.