I OSK 1623/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Rzemieślniczej P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 289/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Rzemieślniczej P. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 289/07 oddalił skargę Spółdzielni Rzemieślniczej "P." w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia i ocenę legalności kontrolowanego aktu. Prezydent Miasta Słupska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanym na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonego przez Radę Miejską Słupska uchwałą nr XXXVIII/463/05 z dnia 30 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 56, poz. 1052 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Rzemieślniczej "P." odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działki nr [...] położonej w Słupsku przy ul. [...] z tej przyczyny, że w ustaleniach ww. planu określono minimalną wielkość nowo wydzielanych działek, usytuowanych na tym terenie, na 550 m2. Warunków tych nie spełnia przedstawiony projekt podziału. W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia Rzemieślnicza "P." w S. wskazała, że konieczność podziału działki nr [...] wynika z tego, że nowo wydzielona działka [...] przeznaczona jest do sprzedaży innemu właścicielowi na budowę gabinetów lekarskich w celu polepszenia warunków jej zabudowy. Odwołując się do argumentów ekonomicznych Spółdzielnia wywodziła, że rozwiązanie zaproponowane w projekcie podziału działek jest ekonomicznie uzasadnione i korzystne dla obydwu stron. Nadto organ przy rozpatrywaniu wniosku pominął fakt, iż Spółdzielnia przekazała część swojej nieruchomości nieodpłatnie na potrzeby Zarządu Dróg Miejskich w Słupsku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało w szczególności, że ustalenia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego są wiążące dla organów administracji publicznej. W skardze do Sądu Spółdzielnia ponowiła zarzuty odwołania wywodząc dodatkowo, że literatura prawnicza jednoznacznie precyzuje granice, w których organy administracji mają prawo dokonywać oceny zgodności planu miejscowego z projektem podziału nieruchomości. W ocenie strony skarżącej projekt podziału nie narusza prawa w sytuacji gdy przedmiotowy teren ma być przeznaczony pod zabudowę usługową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]", przewidujący dla terenu oznaczonego symbolem [...], zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stwierdził, iż z aktu tego wynika, że minimalna wielkość nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 500 m2. Tych warunków nie spełnia przedłożony do zaopiniowania projektu podziału działki nr [...]. Sąd powołał się nadto na przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Oznacza to, że do czasu obowiązywania przedmiotowego planu nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości sprzecznie z ustaleniami tego planu jako prawa miejscowego. Sąd nadto stwierdził, iż strona może skorzystać w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ze skargi na ustalenia planu miejscowego, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Słupska do usunięcia naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Rzemieślnicza "P.", reprezentowana przez radcę prawnego J. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarga kasacyjna domaga się zmiany wyroku w ten sposób, aby uwzględniał on w całości żądanie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwalczając stanowisko WSA autor powołuje się na literaturę prawniczą, która precyzuje granice, w ramach których organ administracji ma prawo dokonywać oceny zgodności planu miejscowego z planowanym podziałem. Zamieszcza jednocześnie obszerne cytaty z Komentarzy do art. 93, w których podkreślono obowiązek zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Ponadto zwrócono uwagę na treść art. 93 ust. 2 ustawy, który zawiera wskazówkę interpretacyjną. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie. Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego proponowany podział nie jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ proponowany podział – stosownie do treści art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie narusza ani przeznaczenia terenu, ani w niczym nie umniejsza możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w sposób zgodny z tym planem. Jak wskazywano bowiem w treści wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego podziału nieruchomości oraz odwołaniu od postanowienia organu I instancji celem proponowanego podziału nie jest zmiana przeznaczenia terenu. Celem podziału działki jest jedynie to, że: – działka nr [...] jest przeznaczona do sprzedaży Państwu W. na budowę przez nich gabinetów lekarskich (dentystycznych) w celu polepszenia warunków budowy, poprzednio sprzedana działka nr [...] jest niewystarczająca na ww. budowę, – działka [...] przeznaczona jest do sprzedaży wraz z budynkiem na inne cele usługowe. Utrzymanie ww. działki wraz z budynkiem przeznaczonym na sklep piekarniczy nie przynosi dla skarżącego żadnych korzyści ekonomicznych (stratę), – działka [...] pozostałaby w gestii skarżącego, ponieważ część jej powierzchni została użyczona (nieodpłatnie) dla Zarządu Dróg Miejskich na przystanek autobusowy. Mając powyższe na uwadze skarżący poddaje po szczególną rozwagę Sądu, że taki projekt podziału nie narusza planu miejscowego, ponieważ wynika z niego, że teren ten ma być przeznaczony pod zabudowę usługową – (U). Planowany podział nie narusza także funkcji wyłączonych: – małe hurtownie do 2000 m2, – szpitale i domy opieki społecznej, – budynki związane ze stałym, wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, – nowe boksy garażowe. W planie tym nie ustalono także istniejącego przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania uznanego za zgodny z planem (pkt 5). Skarżący ponadto podnosi, że stanowisko organów administracji narusza prawo własności Spółdzielni, która nie może w sposób swobodny dysponować swoją własnością (dokonywać podziału działki w celu sprzedaży) i to w sytuacji gdy na żadnej z nowo powstałych działek nie będzie prowadzona działalność sprzeczna z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny będąc – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – związany granicami skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę w tym zakresie nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W petitum skargi kasacyjnej wymieniono wprawdzie tylko przepis art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże traktując środek zaskarżenia jako całość, Sąd odwoławczy uwzględnia powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako naruszonego przepisu art. 93 ust. 2 tej ustawy i poddał kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok w aspekcie naruszenia tego przepisu. Przepis ten trafnie skarżący, powołując się na poglądy doktryny, uznaje za zawierający wskazówkę interpretacyjną. Warunek zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego w myśl tego przepisu jest spełniony gdy proponowany podział odpowiada przeznaczeniu terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podstawowym zadaniem organu opiniującego zgodność podziału, w przypadku gdy teren objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, jest dokonanie wykładni przepisów tego planu i orzeczenie, czy ustalenia planu nie sprzeciwiają się proponowanemu podziałowi. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaaprobował stanowisko organów, iż postanowienia tego planu sprzeciwiają się wnioskowanemu przez Spółdzielnię podziałowi. Przedmiotowa działka według planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], który przewidziano pod zabudowę usługową. W pkt 8 określającym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości określono minimalną wielkość działki na 550 m2. Ograniczenie to nie dotyczy tylko dwóch przypadków: wydzielenia pod infrastrukturę techniczną i działek istniejących. Podlegająca proponowanemu podziałowi działka nr [...] o pow. [...] ha funkcjonować może w obrocie prawnym w całości jako działka, jednakże ze względu na powierzchnię nie może podlegać podziałowi. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółdzielnia powołuje się wprawdzie na usytuowanie na części działki przystanku autobusowego, lecz udostępnienie Zarządowi Dróg Miejskich tej części nastąpiło nieodpłatnie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Użyte w planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "wydzielenie pod infrastrukturę techniczną" (które mogłoby uzasadniać pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału) należy powiązać z celami określonymi w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie z materiałów postępowania nie wynika, aby zamierzony podział nieruchomości miał służyć wydzieleniom dla celów publicznych skoro skarżąca sama przyznaje, iż przewidywana w projekcie działka [...] ma pozostać "w gestii skarżącej". Oznacza to, iż nie jest przewidywana zmiana właściciela, a cel publiczny może być realizowany w inny sposób. W tej sprawie prawo do korzystania z nieruchomości (jej części) zostało nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.