II SA/Gd 307/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Ścigały sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i J. S. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr [[...]], którą organ ten uchylił decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku J. i M. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku ( nadbudowa nad istniejącą piwnicą ) na działce nr [[...]] w J. W decyzji w punkcie 3.3.1 określono maksymalną powierzchnię zabudowy na ok. 42 m2, a procent zabudowy działki po rozbudowie maksymalnie na 41 %. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy byli, oprócz wnioskodawców, także E. i G. J., P. B., W. B. oraz K. i S. J. Wydana decyzja wobec braku odwołania stała się ostateczna. Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. wnioskodawcy zwrócili się do Burmistrza Miasta o zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2004 r. w punkcie 3.3.1 przez określenie powierzchni zabudowy na 54 m2 i wyjaśnili, iż "powierzchnia ta wynika z układu konstrukcyjnego ścian piwnic, na których zostanie oparta". Organ pismem z 27 sierpnia 2004 r. powiadomił osoby, które były stronami postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. o treści wniosku i o możliwości wniesienia w terminie 14 dni ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Żadna ze stron nie wniosła w tym terminie zastrzeżeń i uwag do wniosku w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji. Decyzją z 21 września 2004 r. Burmistrz Miasta zmienił wydaną wcześniej decyzję wskazując, iż jej punkt 3.3.1 otrzymuje brzmienie: powierzchnia nowej zabudowy maksymalnie: ok. 54 m, procent zabudowy działki po rozbudowie: maksymalnie 44 %; pozostałe zaś ustalenia decyzji pozostają bez zmian. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano na przepisy art. 155 i 154 § 2 kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż "za zmianą polegającą na zwiększeniu powierzchni zabudowy działki o 3% w stosunku do określonej w decyzji, jest zmianą wynikającą z układu konstrukcyjnego ścian piwnic na fundamentach których zostanie oparta wnioskowana nowa zabudowa". Wskazano, że "w związku z powyższym oraz z uwagi na brak sprzeciwu stron w postępowaniu, jak również słuszny interes inwestora Burmistrz Miasta postanowił jak w sentencji". Również i ta decyzja wobec braku odwołania stała się ostateczna. Pismem z dnia 12 maja 2005 r. P. B., W. B. oraz K. i S. J. wystąpili do Burmistrza Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 21 września 2004 r. z tej przyczyny, iż powierzchnia zabudowy działki inwestorów przekracza wielkość 44 %. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnioskodawcy wnieśli o "faktyczne zweryfikowanie istniejącej zabudowy i dokładne wyliczenie procentowe całkowitej powierzchni zabudowy". Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 1 lipca 2005 r. wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 149 § 1 kpa oraz art. 150 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 21 września 2004 r., a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. na podstawie art. 151 pkt 1 kpa i 146 § 2 kpa odmówił jej uchylenia wskazując w uzasadnieniu, iż "procent zabudowy został określony na podstawie wyliczonego średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu i w związku z powyższym, samo określenie max. procentu zabudowy zostało zdefiniowane prawidłowo. Natomiast kwestia związana z faktem, że inwestor już w dniu wydania przedmiotowej decyzji posiadał na działce procent zabudowy przekraczający ten wskaźnik nie rzutuje na jej prawidłowość". W dniu 14 grudnia 2005 r. W. B. oraz K. J. wniosły odwołanie od powyższej decyzji oraz złożyły w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie jej nieważności oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania oraz wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 27 kwietnia 2006 r. podjęło następujące rozstrzygnięcia: - decyzję nr [[...]] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 25 listopada 2005 r. - decyzję nr [[...]] o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. - decyzję nr [[...]] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r. Przedmiotem niniejszej sprawy jak wskazano na wstępie jest decyzja SKO wydana w postępowaniu odwoławczym nr [[...]]. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji ani w aspekcie powołanej przez strony podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ani odnośnie zachowania przez strony terminu do złożenia podania o wznowienie. Dodatkowo zarzucono, że organ I instancji odmawiając uchylenia kwestionowanej decyzji nie uzasadnił swojego stanowiska. Wszystkie te okoliczności zdaniem Kolegium świadczą o wadliwości rozstrzygnięcia Burmistrza i konieczności jego uchylenia. Dalej stwierdzono, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r., której dotyczyło wznowione postępowanie dalsze prowadzenie przez organ I instancji tego postępowania jest stosownie do art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję M. i J. S. wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z powodu wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji gdy to postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone. Wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem "dalej idącym" w możliwych rozstrzygnięciach, a zatem winno wyprzedzać postępowanie wznowieniowe. Zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego z art. 6 – 10 kpa, a także naruszenie przepisów postępowania art. 107, 113, 155 kpa i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 41, 42, 43 i 46 ). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że faktycznie zaskarżona decyzja została wydana przed złożeniem przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia 27 kwietnia 2006 nr [[...]] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta. W dniu 22 maja 2006 r. Kolegium po rozpatrzeniu tego wniosku utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję stwierdzającą nieważność. Zatem w ocenie organu zarzuty skarżących nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało także, że z uwagi na naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez organ I instancji nie miało podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zajmowania stanowiska w sprawie zasadności i prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji z 21 września 2004 r. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z 8 lipca 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś., która zgłosiła udział w sprawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Z ustaleń Sądu wynika, że w odniesieniu do decyzji Kolegium z 27 kwietnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i Kolegium decyzją z 22 maja 2006 utrzymało swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja z dnia 22 maja 2006 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Gd 432/07. Skarga kasacyjna organu od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z 20 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 170/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z przedstawionego wyżej opisu przebiegu postępowania, a mówiąc ściślej kilku prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych wynika, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. zbiegiem dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, a mianowicie w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta z 21 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze równolegle prowadziło postępowanie w trybie wznowieniowym jako organ II instancji ( postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z 25 listopada 2005 r. odmawiającej uchylenia decyzji z 21 września 2004 r. ) i w trybie nieważnościowym w stosunku do tej samej decyzji. Zagadnienie zbiegu trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi jednak na skutki jakie każde z tych postępowań wywołuje, lub też może wywołać w odniesieniu do kwestionowanej w tych trybach decyzji przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie – co do zasady – pierwszeństwo trybu nieważnościowego z tego względu, iż skutki nieważności są w istocie "dalej idące". ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 697 – 698 i przywołane w tym komentarzu orzecznictwo NSA ). Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu nieważnościowym oznacza jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex nunc ( od początku ). Zatem wzajemna zależność obu trybów nadzwyczajnych wynika z tego, że jedno z możliwych rozstrzygnięć w jednym trybie powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia drugiego z postępowań. Przykładowo: 1/ stwierdzenie nieważności powoduje bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego, 2/ uchylenie kwestionowanej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu wznowieniowym powoduje bezprzedmiotowość postępowania nieważnościowego. Z uwagi właśnie na to, że decyzja stwierdzająca nieważność powoduje skutki "najdalej idące" to w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w sprawie nieważności w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego ( por. wyżej wskazany komentarz s. 698 ). W przedmiotowej sprawie Kolegium wprawdzie prawidłowo uznało, że stwierdzenie nieważności skutkuje koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Przyjęło jednak zaistnienie tej podstawy umorzenia w odniesieniu do decyzji, która nie miała jeszcze charakteru decyzji ostatecznej. Stronom bowiem przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dalszej kolejności w odniesieniu do decyzji ostatecznej jeszcze skarga do sądu administracyjnego. Podzielając powołane stanowisko doktryny o pierwszeństwie trybu nieważnościowego Sąd wyraża pogląd, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego została podjęta przedwcześnie przed ostatecznym i prawomocnym załatwieniem sprawy nieważnościowej. Dopóki sprawa o stwierdzenie nieważności nadal była w toku ( stronie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie oraz skarga do sądu ) Kolegium nie miało podstaw do oparcia rozstrzygnięcia w sprawie o wznowienie na wyniku postępowania nieważnościowego, gdyż skutek w postaci ostatecznego wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego jeszcze nie zaistniał. Wobec uchylenia przez Sąd ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 22 maja 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2004 r. wyrokiem w sprawie II SA/Gd 432/07 nie można uznać, aby powyższe uchybienie organu polegające na przyjęciu bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sytuacji jego braku nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów uznając że organ odwoławczy naruszył 105 § 1 kpa i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy. Na skutek wydanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do ponownego rozpatrzenia odwołania stron od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2005 r. Organ ustali na jakim etapie postępowania jest sprawa z wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r., gdyż sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w pierwszej kolejności. W sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza ( o ile decyzja taka zostanie podjęta ), Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy możliwość zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W braku załatwienia sprawy w postępowaniu nieważnościowym przez SKO podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zaistnieje dopiero w przypadku ewentualnego ponownego prowadzenia postępowania w trybie wznowieniowym dla organu I instancji, gdyż dopiero wówczas "zagadnienie wstępne" ( stwierdzenie nieważności ) rozpatrywać będzie "inny organ", jak wymaga tego wskazany przepis.