I OSK 1314/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 499/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 499/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. M. i A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257, powoływany jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych właścicieli: T. M. i A. Z. za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], położoną w gminie [...] obręb [...] i zobowiązaniu do jego wypłaty Wójta Gminy [...] i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z ustaleniami Starosty [...], że rokowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wydzieloną działkę nr [...] zakończyły się wynikiem negatywnym. Jak wskazał, Wójt Gminy [...] do pisma z dnia 28 października 2014 r. dołączył poświadczoną za zgodność kopię pisma (bez daty i pieczątki wpływu do organu), podpisanego przez T.M. i A. M. o treści: "oświadczam, że zrzekam się odszkodowania za drogi wewnętrzne powstałe w wyniku podziału działek [...], [...], [...], [...] w K. - stanowiące działki nr [...]o pow. 1373 m2 i [...] o pow. 499 m2". Skarżący, przesłuchany w toku postępowania odwoławczego w charakterze strony potwierdził, że ww. oświadczenie złożył i podpisał. Fakt złożenia podpisu pod przedmiotowym dokumentem potwierdziła też skarżąca w oświadczeniu z dnia 24 maja 2018 r. Organ podkreślił przy tym, że ważność czynności prawnej polegającej na zrzeczeniu się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, zatem Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z oświadczenia w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wywiedli T. M. i A. Z., zarzucając nierozpatrzenie przesłanek uchylenia się skarżących od wadliwego oświadczenia woli. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona i podzielił argumentację Wojewody. W ocenie Sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący mieli pełną wiedzę i rozeznanie, które dokładnie działki podlegać miały podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą przeznaczone. Okoliczności te potwierdziła treść decyzji podziałowej. A zatem, dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki i jej przeznaczenie, były skarżącym znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Skoro w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, powoływany dalej jako k.c.) akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego. Prawidłowo więc Wojewoda wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji ustalającą odszkodowanie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, bowiem sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli T. M. i A. Z, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, powoływanej dalej jako u.g.n.) oraz w związku z zastosowaniem w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 1996 roku art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że poprzez złożenie oświadczenia przez skarżących o zrzeczeniu się odszkodowania, nie posiadającego daty, wskazania podstawy oświadczenia, ani jego adresata oraz pomimo późniejszego uchylenia się przez nich od skutków wady oświadczenia woli, które to uchylenie, co do swojej skuteczności nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, w tym przez Wójta Gminy [...], reprezentującego w toku postępowania Gminę [...], nie przysługuje im prawo do uzyskania należnego im odszkodowania za nieruchomość objętą postępowaniem, 2. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz w związku z zastosowaniem w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 1996 roku art. 10 ust. 1,3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegającą na prawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z jednej strony stanowiska, że o odszkodowanie może wystąpić były właściciel dopiero po uprawomocnieniu się decyzji, a z drugiej strony poprzez niczym nie uzasadnione powołanie się na przepisy art. 508 k.c., gdzie w przeciwieństwie do sprawy rozpoznawanej w cytowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 roku w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, sprawa objęta postępowaniem opiera się na zupełnie odmiennym stanie faktycznym, 3. art. 81 § 2 pkt. 1 k.c. poprzez uznanie, że treść punktu 3-go decyzji Wójta Gminy [...] zatwierdzającej podział nieruchomości determinuje ustalenie daty pewnej złożenia przez skarżących opisanego wyżej oświadczenia, w sytuacji także braku ustalenia okoliczności oraz faktycznego celu złożenia przez nich wyżej opisanego oświadczenia, 4. art. 82 - 88 k.c. poprzez ustalenie konieczności przeprowadzenia przez stronę stosownego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, co do uchylenia się od skutków wady oświadczenia woli, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego oświadczenie o uchyleniu się od skutków wady oświadczenia woli w istocie nie było kwestionowane przez Gminę [...]. II. Naruszenie przepisów postępowania, w zakresie sprzecznych ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym oraz bezkrytycznego przyjęcia za podstawę wydanego orzeczenia jednostkowego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 roku w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wydanego w innej sprawie oraz dotyczącego zupełnie innego zdarzenia prawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Z kolei art. 176 § 1 p.p.s.a. określa jakie elementy składowe powinna zawierać skarga kasacyjna tj.: w tym pkt 2 przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto, w istocie, wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że jej autor wskazał również na naruszenie przepisów postępowania, jednak bez powołania tych przepisów, których naruszenia dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, co nie spełnia wymogów stawianych temu środkowi zaskarżenia i czyni niemożliwym odniesienie do tak sformułowanego zarzutu. Granice skargi kasacyjnej, jak wspomniano wyżej, wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwościi i pozwalały odnieść się doń. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r., I OSK 43/19). Stąd możliwe jest tylko odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przy czym, podniesione w ramach tego zarzutu, naruszenie przepisów kodeksu cywilnego nie mogło być uwzględnione, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie orzekał na ich podstawie. A jedynie odsyłał, w podnoszonych przez skarżących kwestiach dotyczących materii prawa cywilnego, do postępowania przed sądem powszechnym, w którym sąd ten orzeka w oparciu o przepisy k.c. WSA podkreślał w zaskarżonym wyroku, że kwestia wad oświadczenia woli, w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie może stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego. To stanowisko Sądu I instancji, jako w pełni uzasadnione, wyczerpuje możliwość odniesienia się NSA do zarzutu naruszenia art. 81 § 2 pkt. 1 oraz art. 82-88 k.c. jak i podniesionych w ramach zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. kwestii uchylenia się przez skarżących od skutków oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania. Wielokrotnie bowiem, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami, rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., I OSK 31/17, z 26 stycznia 2021 r., I OSK 1975/20, z 16 marca 2022 r., I OSK 1018/21). Takie stanowisko NSA zostało ukształtowane, w zasadzie jednolicie, po wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (V CSK 261/17), gdzie SN zwrócił uwagę, że po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel. Tym samym za nietrafne uznał wcześniejsze stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. SN argumentował, że po uostatecznieniu się decyzji o zatwierdzniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ostatecznie zatem Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w swoim orzecznictwie przedstawione w tym wyroku stanowisko Sądu Najwyższego uznając, że nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Stąd, konieczne było zweryfikowanie dotychczasowego stanowiska i przyjęcie, że o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, w pełni podziela wyżej przedstawione zapatrywania, a tym samym uznaje za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażone w zaskarżonym wyroku, a przyjmujące za skuteczne oświadczenie T. M. i A. Z. , ówczesnych właścicieli działki nr [...] o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wydzieloną (i przechodzącą ex lege na własność podmiotu publicznego) działkę drogową, złożone przed dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Tym samym zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.