I OSK 1396/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2032/16 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2032/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz P. M. i A. M. w wysokości 6 272 zł za nieruchomość położoną w P. (obr. [...]), stanowiącą działkę ew. nr [...] i [...], która - zgodnie z decyzją Starosty P. z [...] października 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. M. oraz fragmentu ul. E. w P. - przeszła z mocy prawa na własność Gminy P. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wskazano, że odszkodowanie ustalone zostało na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. zgodnie z przepisami prawa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P., zarzucając: 1. zawyżenie wysokości odszkodowania, spowodowane wadliwością operatów w zakresie dokonania oceny wartości działek w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych oraz wadliwą aktualizacją operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem danych z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podczas gdy tego rodzaju transakcje w ostatnich latach występowały na terenie powiatów p. i p., co stanowi o naruszeniu art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości; 2. nieprzeprowadzenie innych poza przedmiotowymi operatami dowodów, w tym niewzięcie pod uwagę złożonych do akt sprawy dwóch kontroperatów sporządzonych na zlecenie Skarżącego, dotyczących podobnych nieruchomości, również przejętych pod poszerzenie ul. M., mogących mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania i to pomimo uprzedniego zakwestionowania przez Skarżącego wartości nieruchomości ustalonych w operatach; operat podlega badaniu nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym (np. ocena prawidłowości przyjętej metody oszacowania wartości nieruchomości); na organie ciążył więc obowiązek wyjaśnienia rozbieżności, a nieuczynienie tego narusza art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 K.p.a.; 3. niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym brak odniesienia się do twierdzeń Skarżącego związanych z istnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, co przemawia za naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kluczową kwestią, mającą wpływ na wynik sprawy, jest zakres, badania operatu szacunkowego przez organ administracji - czy odbywa się to w pełnym zakresie, włącznie z kontrolą operatu pod względem merytorycznym, czy jedynie pod względem formalnym obejmującym kontrolę, czy zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa oraz jest logiczny, spójny i wyczerpujący. Zdaniem Sądu I instancji ocena operatu może być dokonana wyłącznie pod względem formalnym. Przyjęcie przeciwnej koncepcji musiałoby być oparte na założeniu, że organ posiada wiadomości specjalistyczne pozwalające na weryfikację operatu w zakresie merytorycznym. To jednak byłoby sprzeczne z jednoznacznie wyrażonym zamiarem prawodawcy, który ustanowił regułę, że oszacowanie wartości nieruchomości ma być dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art.154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nierzetelne wykonywanie funkcji rzeczoznawcy pociąga za sobą odpowiedzialność zawodową. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył zadania organu, który nie musi posiadać wiedzy specjalistycznej w powyższym zakresie. Nie wynika stąd jednak, że nawet błędnie pod względem merytorycznym sporządzony operat w każdej sytuacji musi przesądzać o ustaleniu wartości nieruchomości. Ustawodawca przewidział bowiem szczególny sposób weryfikacji operatu w tym zakresie poprzez sporządzenie oceny prawidłowości jego wykonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to jedyny sposób podważenia merytorycznej treści operatu. Z kolei operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia jej wydania traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ nie może więc samodzielnie dokonać weryfikacji merytorycznej zawartości operatu. Możliwe jest to jedynie w drodze oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Uprawnienie do wszczęcia stosownej procedury przysługiwało także stronom postępowania. Sąd podkreślił, że zarzuty strony mają w istocie wyłącznie charakter merytoryczny. Wywodzono mianowicie, że na rynku występowały transakcje nieruchomościami drogowymi i mogły one stanowić źródło odniesienia przy szacowaniu. Weryfikacja tego rodzaju zarzutów nie należy do organu administracji. To rzeczoznawca majątkowy ma stosowny dostęp do danych o rynku transakcyjnym (art.155 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i jest powołany do stwierdzenia, czy stosowne transakcje są przydatne do ocen. Sąd podkreślił, że o ile operat jest sporządzony wadliwie, rzeczoznawca majątkowy podlega odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogłyby mieć w tym kontekście znaczenia, dla kontroli prawidłowości operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, operaty sporządzone przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nawet gdyby dotyczyły tej samej nieruchomości (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym bardziej nie mają jej operaty sporządzone przez innego rzeczoznawcę majątkowego, dotyczące innych nieruchomości, które przedłożył skarżący. Poza zakresem kompetencji organu była zatem ocena, czy w ostatnim okresie dokonywano na sąsiednim terenie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową, co miałoby przemawiać za naruszeniem art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz przepisów postępowania. Niezasadny jest również zarzut dotyczący jakoby wadliwej aktualizacji operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualność operatu związana jest z ewentualnymi zmianami rynku nieruchomości w okresie między sporządzeniem operatu a jego aktualizacją. Skoro z woli ustawodawcy organ nie dokonuje merytorycznej oceny operatu w związku z przekazaniem tej kompetencji rzeczoznawcy majątkowemu z racji posiadania przez niego wiadomości specjalistycznych, to nie może dokonać oceny, czy zasadna jest aktualizacja operatu. Z urzędu Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wadliwie wywodził, jakoby kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny mógł być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o jej wartości. Organ nie może samodzielnie dokonać wyceny nieruchomości wobec braku odpowiedniej wiedzy specjalistycznej. Nie mógłby stąd zająć stanowiska co do ewentualnych różnic merytorycznych między operatami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 ust 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 58 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że aktualizacja operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 15 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. dokonana została prawidłowo, zgodnie z treścią art 156 ust. 4 u.g.n., podczas gdy sporządzone przez rzeczoznawcę klauzule aktualności operatów nie zawierają ani daty dokonania aktualizacji ani jednoznacznego oświadczenia rzeczoznawcy, że operat pomimo upływu terminu wskazanego w art 156 ust. 3 u.g.n. zachował aktualność. Obie klauzule wydane zostały pod warunkiem, że utrzyma się stabilność badanego rynku tzn. nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany wpływające na jej wartość. Ponadto na etapie postępowania przed Wojewodą Mazowieckim jako organem odwoławczym rzeczoznawca majątkowy D. S. potwierdził aktualność operatów dopiero wezwany przez organ pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. a więc po okresie aktualności do 14 grudnia 2015 r. i to ponownie warunkowo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporządzone przez rzeczoznawcę klauzule aktualności operatów nie zawierają ani daty dokonania aktualizacji ani jednoznacznego oświadczenia rzeczoznawcy, że operat pomimo upływu terminu wskazanego w art. 156 ust 3 u.g.n. zachował aktualność. Obydwu klauzul nie sposób uznać za jednoznaczne, skoro wydane zostały pod warunkiem, że utrzyma się stabilność badanego rynku tzn. nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany wpływające na jej wartość. Ponadto na etapie postępowania przed Wojewodą Mazowieckim jako organem odwoławczym rzeczoznawca majątkowy D. S. potwierdził aktualność operatów dopiero wezwany przez organ pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. a więc po okresie aktualności do 14 grudnia 2015 r. i to ponownie warunkowo. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art 154 - art 156 ust 3 u.g.n.. Na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust 1 i § 57 ust 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Termin 12 miesięcy, o którym mowa w art 156 ust. 4 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości klauzuli aktualności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w odniesieniu do sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. W dacie orzekania przez organy administracji przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako "u.g.n.") stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zatem sama zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (np. dotyczących stanu nieruchomości) powoduje, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany nawet w okresie jego ustawowej ważności, czyli 12 miesięcy od daty sporządzenia. Umieszczenie w klauzuli aktualności zastrzeżenia, że operat zachowuje ważność przez wskazany okres o ile "nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości i nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość" pozbawione jest w istocie znaczenia. Oczywiste jest bowiem, że wystąpienie wskazanych okoliczności spowodowałoby konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego nawet, gdyby zastrzeżenia takiego klauzula aktualności byłaby pozbawiona. Brzmienie klauzuli sporządzonej przez rzeczoznawcę D. S. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do jego woli potwierdzenia aktualności operatu – z oczywistym zastrzeżeniem, że zmiana istotnych okoliczności spowoduje jego dezaktualizację. Zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia (zamieszczając datę i pieczęć). W myśl § 58 ust. 2 rozporządzenia w przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1. Istotnie rzeczoznawca naruszył przepis § 58 rozporządzenia nie zamieszczając w klauzuli aktualności daty jej sporządzenia. Jednakże błąd ten nie może być uznany za istotny w sytuacji, gdy w klauzuli zawarto określenie końcowej daty, w jakiej operat może być wykorzystany (do której zachowuje ważność). Zatem nie budzi wątpliwości określenie terminu w którym operat może być wykorzystany, zgodnie z fachową wiedzą rzeczoznawcy. Wada w postaci braku określenia daty sporządzenia klauzuli aktualności byłaby istotna, gdyby data końcowa ważności operatu była określona w oparciu o upływ czasu od daty jego sporządzenia, gdyby zatem rzeczoznawca nie wskazał, że operat pozostaje ważny do dnia 13 czerwca 2016 r., a jedynie, że zachowuje ważność przez 6 miesięcy od daty klauzuli. Wówczas data ważności operatu pozostawałaby nieokreślona. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występowała. Uznać należało zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia nie są usprawiedliwione, gdyż sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego klauzula aktualizacyjna operatu szacunkowego, pomimo usterki polegającej na niewskazaniu daty jej sporządzenia, pozwalała organom administracji na oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na dowodzie z tego operatu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już identyczny pogląd prawny w wyrokach z dnia 21 listopada 2017r. sygn.. akt I OSK 1062/17 i I OSK 1063/17. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.