II OSK 1334/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 796/06 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1334/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., II SA/Go 796/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. Ż. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze, działając na podstawie art.51 ust.3 pkt 1 w związku z art.71 ust.3, art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz.2016) oraz w związku z art.2 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz.41) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071, ze zm., dalej powoływanej jako "K.p.a."), stwierdził wykonanie przez Zakład Poligraficzny "[...] " s. c. S. B., T. P., P. N. z siedzibą w Z. G. przy ul. [...] obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Pismem z dnia 26 września 2005 r. zgłoszono wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych wymienioną decyzją, co zostało pozytywnie zweryfikowane kontrolą w dniu 25 października 2005 r. 2. Załatwiając odwołanie E. Ż. od powyższej decyzji, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Utrzymał on w mocy decyzję wydaną w I. instancji, uznając że nie narusza ona prawa. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organ stwierdza po upływie wskazanego w niej terminu lub na wniosek inwestora. Natomiast zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-usługowego na zakład poligraficzny była przedmiotem prawomocnej już decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. (nakładającej obowiązki) i nie może być rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, E. Ż. wniosła o uchylenie decyzji stwierdzających wykonanie obowiązków wydanych w I. instancji ([...] września 2006) i w II instancji ([...] listopada 2006 r.), jak również - decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. (nakładającej obowiązki). PINB w Zielonej Górze. Swe żądanie poparła tymi samymi argumentami, które zostały już wcześniej podniesione w odwołaniu. W ocenie skarżącej zakres prac wykonanych przez firmę "[...] " s. c. przed zawiadomieniem organu kwalifikował je jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego), a nie jako czynności realizowane w ramach art.51 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy. Dlatego poprzestanie na ustaleniu czy doszło do wykonania prac, tak jak zostały one ustalone w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. jest niewystarczające, bowiem już samo wyznaczenie obowiązków poprzedzone było błędnymi ustaleniami faktycznymi. 4. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., II SA/Go 796/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Decyzja PINB w Zielonej Górze z dnia [...] lipca 2005 r., wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.5 i art.71 ust.3, art.83 ust.1 Prawa budowlanego, dotyczyła samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-usługowego położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] na zakład poligraficzny. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstępstwa od warunków pozwolenia, ale takie sformułowania użyte w art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, że w czasie realizacji inwestycji mogą nastąpić również "nieistotne" odstępstwa, z którymi prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu, który stosując swobodne uznanie rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę. Zatem decyzja mająca swe oparcie w treści art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego) ma charakter uznaniowy [tak: wyrok NSA z dnia 25 października 2001 r., SA/Rz 261/2000, Palestra 2002/7-8, s.207]. Uznanie administracyjne tylko wówczas może być zakwestionowane przez sąd administracyjny, jeżeli jest dowolne, narusza przepisy postępowania administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony [por.: wyrok NSA z dnia 9 października 1985 r. II SA 1346-1349/85, niepublikowany]. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, po stwierdzeniu nieprawidłowości, w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. określił zakres prac niezbędnych dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy techniczno-budowlane są przepisami w większości bezwzględnie obowiązującymi. Organ administracji budowlanej, w przypadku stwierdzenia ich naruszenia, nie ma innej możliwości niż wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie decyzja, nr [...], została wydana w dniu [...] lipca 2005 r., na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wyznaczył inwestorowi termin 30 września 2005 r. na wykonanie wskazanych czynności. Inwestor w wyznaczonym terminie zgłosił na piśmie wykonanie powyższych obowiązków. Prawdziwość tego oświadczenia strony została następnie potwierdzona kontrolą przeprowadzoną przez organ w dniu 25 października 2005 r. Wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. Wątpliwości na temat decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie zawartych tam ustaleń faktycznych i zakresu obowiązków nałożonych na inwestora mogły być ewentualnie podnoszone w odwołaniu od tej decyzji. Decyzja ta jest prawomocna, a przedmiotem niniejszego rozpoznania nie jest tryb wznowienia postępowania w sprawie objętej tym rozstrzygnięciem. 5. Skargę kasacyjną wniosła E. Ż. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim albo uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości decyzji LWINB z dnia [...] listopada 2006r. oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku realizacji robót budowlanych, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego. E. Ż. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.7, art.77 i art.107 § 3 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art.51 ust.3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W żadnej z dwóch decyzji nie ma wzmianki co było przedmiotem kontroli w dniu 25 października 2006 r. ale przed wszystkim brak jest porównania obowiązków, które zostały na inwestora nałożone, ze stanem ich realizacji zastanym w dniu przeprowadzenia kontroli. Oba organy, w szczególności organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż z protokołu wynika wykonanie tychże czynności, bez bliższej analizy ustaleń faktycznych wynikających z protokołu z dnia 25 października 2006 r. i zakresu prac mających być wykonanymi przez inwestorów. Mimo zarzutów skargi, Sąd I instancji nie badał w ogóle terminu wykonania obowiązków. Tymczasem niezrealizowanie obowiązku w wskazanym terminie do dnia 30 września 2005 r., oznacza, że organ I instancji powinien zastosować sankcję z art.51 ust.3 pkt. 2 ustawy. Żaden z organów administracyjnych nie stwierdził przed dniem 30 września zakończenia pracy, poprzestając na twierdzeniach zawartych w pisemnym zgłoszeniu inwestora. Skoro w wyznaczonym terminie (tu - 30 września) inwestor powinien wykonać obowiązki, to organ I instancji w terminie do 30 września winien ustalić datę realizacji obowiązku, a nie poprzestać na ogólnikowych stwierdzeniu zawartym we wniosku (zawiadomieniu) inwestora, że obowiązki zostały wykonane. 6. Uczestnicy postępowania S. B., T. P. i P. N. (prowadzący zakład [...] "[...]" s. c.) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej E. Ż. w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz obciążenie Skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Istniejące, zdaniem Skarżącej, obowiązki, których brak wykonania zarzuca ona w treści skargi kasacyjnej, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w powoływanych normach prawnych. Żaden ze stosowanych sposobów wykładni nie prowadzi do wniosków przedstawionych w skardze kasacyjnej. Zarówno Prawo budowlanego (art.51 ust.3 pkt. 1 pkt. 2 ani art.51 ust.1 pkt.2), jak i utrwalona linia orzecznictwa sądowego potwierdzają interpretację, iż to do organu należy skonkretyzowanie terminu naprawy ewentualnych uchybień. W niniejszej sprawie termin ten określono na dzień 30 września 2005r. Ustawa nie przewiduje kontroli częściowej, etapowej czy pojedynczo w stosunku do każdej z tych czynności. Dlatego nie ma oparcia w obowiązującym prawie zarzut skarżącej, że organ administracyjny był obowiązany stwierdzić brak wykonania do dnia 30 września 2008 r. Brak jest także podstaw do kwestionowania dotrzymania przez uczestników postępowania zakreślonego decyzją terminu. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów, ani nawet konstruktywnych zarzutów. Zakres robót, do których wykonania zostali zobowiązani uczestnicy postępowania został skonkretyzowany w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r., nr [...]. Pismem z dnia 26 września 2005r. strony poinformowały organ o wykonaniu "wszystkich obowiązków nałożonych decyzją [...].". Obowiązki te zostały po raz kolejny wyliczone w treści decyzji zatwierdzającej z dnia [...] października 2005r. Brak jest więc możliwości podniesienia zarzutu, iż roboty nie były skonkretyzowane bądź termin do ich wykonania nie był określony. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bezpodstawny, gdyż wszystkie wymienione dokumenty zostały przez Sąd dokładnie przeanalizowane i omówione w treści uzasadnienia. Wytyczne zawarte w powoływanych art.7, 77 i 107§3 K.p.a. zostały w pełni zrealizowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art.51 ust.3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nie uwzględnienie naruszenia przez organy obu instancji art.7, art.77 i art.107 § 3 K.p.a.. Wymienione przepisy miały być naruszone przez organy administracyjne w ten sposób, że w decyzjach brak jest w ogóle wzmianki co było przedmiotem kontroli w dniu 25 października 2005 r. (błędnie przywołana data w skardze kasacyjnej - 25 października 2006 r.), ale przed wszystkim brak jest porównania obowiązków, które zostały na inwestora nałożone - z jednej strony, ze stanem ich realizacji zastanym w dniu przeprowadzenia kontroli. Oba organy, a w szczególności organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż z protokołu wynika wykonanie tychże czynności, bez bliższej analizy ustaleń faktycznych wynikających z protokołu z dnia 25 października 2005 r. i zakresu prac mających być wykonanymi przez inwestorów. Sąd zgadza się z generalnym stwierdzeniem skargi kasacyjnej, że art.107 § 3 K.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Prawdą jest też, że z świetle art.7 i art.77 K.p.a. taki sposób redagowania uzasadnienia ma duże znaczenie zarówno dla stron, jak i sądów administracyjnych kontrolujących decyzje. B. Równocześnie jednak sądowa ocena stosowania przepisów przez organy administracyjne musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Sąd administracyjny I. instancji, który wydał zaskarżony wyrok, miał do czynienia z trzema decyzjami, tj.: decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. ustaliła obowiązki, decyzja I. instancji z dnia [...] września 2006 r. stwierdza wykonanie tych obowiązków i potwierdza to decyzja odwoławcza z dnia [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, że brak wszechstronnego uzasadnienia dwóch ostatnich decyzji, które byłoby całkowicie zgodne z wzorcem zapisanym w art.107 § 3 K.p.a. jest uchybieniem mniejszej wagi, które absolutnie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. ) i dlatego zasadnie oddalił zarzut tego dotyczący. Skarga absolutnie nie stawia pod znakiem zapytania kluczowego w niniejsze sprawie ustalenia faktycznego, tj. nie twierdzi, jakoby zobowiązani S. B., T. P. i P. N. nie wykonali należycie obowiązków ustalonych w decyzji z dnia [...] września 2006 r. Kwestionować można wprost (wyliczając niewykonane obowiązki), bądź pośrednio (podnosząc fakty, które co najmniej poddają w wątpliwość wykonanie obowiązków). Żadnych argumentów tego rodzaju, a tym bardziej - dowodów na poparcie swego zarzutu strona nie przytoczyła ani w skardze do Sądu I instancji, ani w skardze kasacyjnej. C. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy terminu sprawdzenia przez organ wykonania obowiązków ustalonych decyzją z dnia [...] września 2006 r. "Mimo zarzutów wskazanych w skardze, sąd I instancji nie badał w ogóle okoliczności terminu wykonania obowiązków tj. iż miało to miejsce przed 30 września 2006 r., co w ocenie skarżącej wynika z niewłaściwego zastosowania art.51 Prawa budowlanego." Skarżąca nie twierdzi wprost, że zobowiązani nie dotrzymali terminu 30 września 2005 r. Skarżąca koncentruje się na trybie stwierdzenia przez organy administracyjne dotrzymania terminu oraz ocenę Sądu I instancji w tym zakresie. Decyzja I. instancji z dnia [...] września 2006 r., stwierdza w szczególności: "Pismem z dnia 26.09.2005 roku powiadomiono tut. Inspektorat o wykonaniu wszystkich nałożonych obowiązków. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 25.10.2005 roku stwierdzono wykonanie następujących czynności: W zakresie pkt 1 - zlikwidowane zostały przepusty instalacyjne przez ściany w kotłowni i w związku z tym wykonanie obowiązku nałożonego w pkt 1 ww. decyzji stało się bezprzedmiotowe. W zakresie pkt. 2 - zamontowano drzwi El 30 między częścią socjalno- biurową a produkcyjną. W zakresie pkt. 3 - istniejące okno zamurowano pustakami szklanymi uzyskując tym samym odporność ogniową El 60. W zakresie pkt. 4 - do pomieszczeń piwnicznych wykonano schody zejściowe. W związku z powyższym PINB Miasto Zielona Góra zgodnie z [...] art.51 ust.3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane stwierdza wykonanie nałożonego obowiązku." Decyzja II. instancji z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdza w szczególności: "Ze względu na zarzuty odwołania zauważyć należy, że art.51 ust.3 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 2, po upływie terminu lub na wniosek inwestora. Z dokumentów sprawy wynika, że inwestor złożył zawiadomienie o wykonaniu obowiązków, nałożonych decyzją z dnia [...] lipca 2005r., w dniu 30 września 2005r. Tym samym dochował terminu wyznaczonego w decyzji z dnia [...] lipca 2005r. na wykonanie nałożonych obowiązków." Nie można stawiać Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa z tego powodu, że wprost nie odniósł się do tych sformułowań, zawartych w obu decyzjach, tj. ani ich nie zacytował, ani - nie omówił, gdyż zdania te zostały zapisane w zgromadzonej dokumentacji sprawy. Skoro strona w ogóle nie kwestionuje ustalenia, że wyznaczony na dzień 30 września 2005 r. termin został dotrzymany, więc NSA nie miał powodu uznania za trafny zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia przez Sąd I instancji procedury sądowoadministracyjnej poprzez brak rozbudowanej analizy dotrzymania terminu wykonania obowiązku. Brak przepisu prawa materialnego, który przesądzałby o wadliwości kontroli w każdym przypadku jej przeprowadzenia w trzy tygodnie po upływie terminu. "Po upływie terminu [...] właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku" (art.51 ust.3 Prawa budowlanego). Lepiej byłoby, gdyby kontrolę przeprowadzono wcześniej, ale nie można mówić nawet o bezczynności organu zobowiązanego do sprawdzenia. Równocześnie skarżąca nie uwiarygodnia jakimikolwiek dowodami swego podejrzenia o niedochowaniu terminu przez zobowiązanych. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do uznania działania i rozstrzygnięć organów administracyjnych w tym zakresie za sprzeczne z prawem, D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)