II OSK 2895/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 140/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie scalania i wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie scalania i wymiany gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 700) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że w zamian za wniesioną przez siebie do postępowania scaleniowego działkę nr B Z. S. otrzymał jedynie działkę nr A od małżonków F., a działka nr C nie wchodziła w skład tej wymiany. - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: K.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę wartości wnoszonych i otrzymanych gruntów w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o legalnych podstawach postępowania scaleniowego a także pomimo wykazanych nieprawidłowości w działaniu organu prowadzącego postępowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego a nadto o jej rozpoznanie na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H. M. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Stąd też formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może być oderwane od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej od razu należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawy kasacji ale podstawy te zostały wadliwe skonstruowane. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna wskazywać, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W podstawach kasacji nie wskazano, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jednak zarzuty zostały skonkretyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zatem możliwe jest odniesienie się do nich. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że w zamian za wniesioną przez siebie do postępowania scaleniowego działkę nr B Z. S. otrzymał jedynie działkę nr A od małżonków F., a działka nr C nie wchodziła w skład tej wymiany. Podkreślić przy tym należy, że skoro kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja administracyjna wydana została w trybie postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności, to tylko takie naruszenie prawa materialnego może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny, które stanowiłoby rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja w przedmiocie scalania i wymiany gruntów została wydana w trybie zwykłym, natomiast w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego, możliwe jest odniesienie się do zagadnienia materialnoprawnego. Wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiąca majątek odrębny skarżącego została w toku postępowania scaleniowego podzielona na działki B i D. Własność działki przeszła na małżonków F., a skarżący nabył od nich działkę A. Nadto, z akt sprawy wynika, że skarżący złożył w dniu 8 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie gruntów na powiększenie gospodarstwa – przyznanie gruntów z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa działki nr C. Wbrew twierdzeniom skarżącego działka ta nie należała do małżonków M., bowiem na skutek zamiany znajdowała się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Jak ustaliły organy, co zasadnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, Z. S. pozostawał wówczas w związku małżeńskim i nie pozostawał w rozdzielności majątkowej małżeńskiej, zatem nabycia działki C musiał dokonać wspólnie z żoną H. S. do majątku wspólnego na zasadzie art. 31 § 1 K.r.o. Zgodnie z tym przepisem, z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Z uwagi na to, ze nowelą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1691), co prawda uchylono art. 32 K.r.o., ale jednocześnie znowelizowano art. 31 § 1 poprzez dodanie zdania drugiego, aktualny w tym zakresie pozostaje dorobek orzecznictwa W sytuacji zatem, gdy nieruchomość nabyta została w czasie trwania związku małżeńskiego, a małżonkowie pozostają we wspólności majątkowej, zasadą jest, że wchodzi ona do majątku wspólnego. Odstępstwa od tej zasady nie może uzasadniać jedynie okoliczność, że stroną umowy był tylko jeden z małżonków, a także okoliczność, że tylko jeden z małżonków ujawniony został w księdze wieczystej Wyjątki wyliczone zostały bowiem wyczerpująco w art. 33 K.r.o. (por. postanowienie SN z 16 października 1997 r., I CKU 130/97, Prok. i Pr. 1998/2, poz. 34). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 7 marca 1969 r., III CZP 10/69, OSNC 1970/4, poz. 53, podkreślił, że: "W świetle art. 32 § 1 K.r.o. każdy przedmiot nabyty w czasie trwania wspólności ustawowej przez oboje małżonków lub jednego z nich stanowi dorobek małżonków, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 33 K.r.o. Z tej ustawowej definicji dorobku wynika, że obejmuje on wszelkie przedmioty niezależnie od ich charakteru i sposobu nabycia, a więc również niezależnie od tego, czy oboje lub tylko jeden małżonek je nabył oraz czy nabycie nastąpiło na nazwisko obojga małżonków lub tylko jednego z nich". Nabycie określonej rzeczy z majątku odrębnego małżonka musi natomiast wynikać wyraźnie, nie tylko z oświadczenia współmałżonka, ale i to przede wszystkim z całokształtu okoliczności istotnych prawnie z punktu widzenia przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego". Stanowisko to jest artykułowane w orzecznictwie także obecnie (patrz m.in. uzasadnienie uchwały SN z dnia 19 października 2018 r., sygn.. akt III CZP 45/18 (OSNC 2019/7-8/76). W niniejszej sprawie działka nr C ta została nabyta w trybie art. 8 ust. 8 ustawy, nie została ona nabyta na w zamian za działkę E, zatem nie ma do niej zastosowania art. 33 pkt 10 K.r.o. Podsumowując analizę omawianego zarzutu można stwierdzić, że nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt K.p.a., ale również organy nie naruszyły art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Uczestniczka postępowania scaleniowego – H. S. wspólnie z Z. S. nabyli działkę nr C w trybie art. 8 ust. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Wnoszący kasację również w przypadku tego zarzutu nie powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności nawiązujące do naruszeń proceduralnych związanych z oświadczeniem Z. S., że działkę nr C nabywa wspólne z żoną H. S., są okolicznościami mogącymi stanowić ewentualne przesłanki wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Dotychczas przedstawione rozważania wskazują, że w opisanych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. określa jedynie kryterium, przy uwzględnieniu którego sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie, niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 P.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, że wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Nie można również w analizowanym wypadku uznać, że materiał dowodowy jest niepełny, tym bardziej, że skarga kasacyjnie nie wskazuje w sposób przekonujący wad postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.