II SA/Sz 472/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wznowieniu postępowania na skutek wniosku złożonego przez R. S., uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] Nr [...] przyznającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 129, 48 zł miesięcznie i przyznało dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 listopad a 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. w wysokości 155, 54 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania administracyjnego był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84 poz. 587), który uznał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wydane w sprawie decyzje zostały oparte na podstawie ww. zakwestionowanych przepisów, co przesądzało w ocenie organu o uznaniu ich jako wydanych z naruszeniem prawa, a zatem uzasadniało uchylenie tych decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wskazało, że w 2003 r. dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 17 ust. 1 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). W oparciu zaś o § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. Nr 156, poz. 1817/, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Przepis ten stanowił podstawę do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją, Kolegium ponownie wyliczyło należne R. S. świadczenie uwzględniając treść wyroku. Odnośnie ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu Kolegium wyjaśniło, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Zgodnie bowiem z § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Ponieważ lokal zajmowany przez wnioskodawcę nie był wyposażony w instalację ciepłej wody, doliczono ryczałt w wysokości 7,41 zł. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę R. S. na powyższą decyzję jako niedopuszczalną, bowiem skarżący wskutek błędnego pouczenia zawartego w decyzji nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] Uzasadniając decyzję Kolegium powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wskazało ponadto, że stosownie do treści art. 17 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 – 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli miesięczny średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 160 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Jak ustalił organ, najniższa emerytura w dniu złożenia przez R. S. wniosku o dodatek mieszkaniowy wynosiła 552,63 zł, zatem w ocenie organu dochód wnioskodawcy nie przekroczył 160 % tej kwoty i dlatego też do wyliczenia dodatku mieszkaniowego należało przyjąć wydatki poniesione przez wnioskodawcę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Zaznaczając przy tym, że należało jednocześnie uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego o niezgodności z Konstytucją § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, przyjmującego do podstawy obliczenia przedmiotowego świadczenia wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. S. wniósł o jej uchylenie jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kilowatogodzin za brak centralnej ciepłej wody, w związku z obniżeniem tej kwoty na 20 kilowatogodzin w sposób bezprawny, z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak również o zbadanie zgodności art. 127 § 3 i art. 127 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z Konstytucją. R. S. wskazał jednocześnie na niezachowanie rzeczywistej dwuinstancyjności w niniejszym postępowaniu administracyjnym, które zdaniem skarżącego polegało na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez ten sam organ drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącemu określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, czy z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego doprowadziła do stwierdzenia, że organy nie naruszyły przepisów ani prawa procesowego, ani materialnego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W razie weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, a więc także w trybie wznowienia postępowania, gdy w wyniku ich zastosowania decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego, organ ponownie rozpoznający i rozstrzygający sprawę związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Dla oceny zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r., P 4/05 (Dz. U. z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84 poz. 587) orzekający o niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dna 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także § 2 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ zwanej dalej "k.p.a.", w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję ostateczną oraz decyzję ją poprzedzającą i wydało nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy tj. decyzję ustalającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. w nowej, wyższej wysokości z uwzględnieniem powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia świadczenia należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania uchylonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób nie pozwalający organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku. Należy jednocześnie wskazać, że Kolegium ponownie obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego uwzględniło fakt, że lokal zajmowany przez skarżącego nie posiada przyłącza ciepłej wody. Wobec powyższego Kolegium, w swoim rozstrzygnięciu doliczyło do wydatków skarżącego kwotę 7,41 zł tytułem ryczałtu stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego zawartego w skardze, dotyczącego przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 127 § 3 i art. 127 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wyjaśnić, że Sąd orzekający w niniejszym składzie nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku w żądanym zakresie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny, rozpoznający sprawę, tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Należy również podkreślić, że muszą to być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego /por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849/. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenie to określa w szczególności: 1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny, 2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego. Zgodnie z art. 92 ust 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego przepisy rozporządzenia nie wykraczają poza delegację zawartą w ustawie. Ponadto należy podnieść, że stosownie do treści art. 127 § 3 ustawy k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec takiego brzmienia przepisu należy wyjaśnić, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze nie stanowi, wbrew ocenie skarżącego, pominięcia instancyjnego toku postępowania administracyjnego, lecz jest następstwem stosowania przepisów prawa. Natomiast za bezzasadny należy uznać wniosek skarżącego dotyczący zbadania konstytucyjności art. 127 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na treść przepisu art. 1 lit. b) ustawy z dnia 2 marca 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 22, poz. 268) o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz o administracji rządowej w województwie zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 kwietnia 2000 r., stanowiący o skreśleniu § 4 powołanego art. 127 kpa. Należy bowiem zauważyć, że przepis objęty wnioskiem skarżącego o zbadanie jego konstytucyjności, już nie obowiązywał w momencie rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).