II GSK 1195/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1585/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1585/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 15 maja 2008 r. E. K. złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Ubiegał się o płatność jednolitą do powierzchni użytków rolnych 14,02 ha, o płatność uzupełniającą do powierzchni 1,8 ha oraz o płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych tzw. płatności zwierzęce do powierzchni 2,16 ha. W dniu [...] lutego 2009 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku, zmniejszając powierzchnię deklarowanych użytków rolnych na działce nr [...] o 0,14 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w S. przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową do powierzchni 13,88 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni 1,80 ha oraz odmówił przyznania płatności zwierzęcej. E. K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Stwierdził, że nie zgadza się z odmową przyznania płatności zwierzęcych. Podniósł, że organ nie wziął pod uwagę płodozmianu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku płatności jednolitej powstała rozbieżność między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (0,14 ha), a wnioskodawca złożył korektę wniosku i pomniejszył zgłoszoną do dopłat powierzchnię o 0,14 ha. Ponieważ różnica procentowa wyniosła 1,01%, dlatego płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej (13,88 ha) bez naliczania pomniejszeń. Płatność uzupełniającą przyznano w pełnej wnioskowanej wysokości, do powierzchni 1,80 ha. Odnosząc się do odmowy przyznania płatności zwierzęcych, organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie spełnia jednego z warunków przyznania takich płatności, polegającego na uzyskaniu przez rolnika na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Organ stwierdził bowiem, że we wniosku obszarowym złożonym w 2006 r. E. K. zadeklarował jako uprawę na wszystkich działkach rolnych "trawy na gruntach ornych z koniczyną". Koniczyna zaliczana jest do roślin motylkowatych drobnonasiennych i – zdaniem organu – mieszanka tej rośliny z trawą nie może być uznana za "uprawę traw". E. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Stwierdził, że spełnia warunki przyznania płatności na 2008 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051; zwana dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich") rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tzw. płatności zwierzęce. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, ze zm.; zwane dalej "rozporządzeniem MRiRW z 2008 r."), należną płatność zwierzęcą oblicza się m. in. w oparciu o powierzchnię referencyjną trwałych użytków zielonych lub powierzchnię upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została w 2006 r. przyznana płatność uzupełniająca do trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw na gruntach ornych. Skoro we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. skarżący zadeklarował jako uprawę na gruntach ornych trawę z koniczyną, to taka powierzchnia nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zostać zaliczona do powierzchni referencyjnej, ponieważ koniczyna jest rośliną motylkową drobnonasienną, a zatem nie może zostać zaliczona do traw. Wbrew zarzutom skargi, we wniosku na 2006 r. skarżący nie zgłosił żadnych trwałych użytków zielonych. W związku z tym powierzchnia referencyjna została ustalona na 0,00 ha i dlatego odmówiono stronie przyznania płatności zwierzęcych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów odnośnie powierzchni gruntów uprawnionych do płatności jednolitej i płatności uzupełniającej. Powierzchna kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej została ustalona w oparciu o wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, w tym w szczególności w oparciu o korektę (pomniejszającą powierzchnię działki B położonej na działce nr [...] o 0,14 ha) i oświadczenie złożone przez stronę w trakcie postępowania, a także w oparciu o dane własne Agencji. W konsekwencji płatność jednolitą przyznano do powierzchni stwierdzonej (13,88 ha). Natomiast płatność uzupełniającą do grupy upraw podstawowych przyznano zgodnie z deklaracją do powierzchni 1,80 ha. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całokształtu należycie zebranego w sprawie i ocenionego materiału dowodowego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył E. K. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na swoją kosztów procesu według norm przepisanych, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnionej z urzędu przed Sądem pierwszej instancji i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. przez ich błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, polegającą na przyjęciu błędnej interpretacji pojęcia "traw", o którym mowa w § 5 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, - art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez jego niezastosowanie w związku z przyjętą powyżej interpretacją 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej zwana "k.p.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo dokonania przez organ w postępowaniu administracyjnym istotnych uchybień proceduralnych, które powinny skutkować uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośredniej do powierzchni 0,14 ha jako powierzchni zadrzewionej na działce nr [...]. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych odnośnie obszaru zadrzewionego znajdującego się na działce nr [...], a także ustaleń czy obszary te mogą być wyłączone z płatności bezpośredniej. Z kolei Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośredniej do powierzchni zadrzewionej. Odnosząc się do płatności zwierzęcych, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że trawa z koniczyną może zostać uznana za uprawę traw. Skoro definicja upraw traw nie jest ustawowo określona, to nie można znaleźć podstaw wykluczających zastosowanie do tego pojęcia interpretacji rozszerzającej. Jest to tym bardziej zasadne z uwagi na okoliczność, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczególnych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326; dalej zwane "rozporządzeniem MRiRW z 2009 r.") wyraźnie została wprowadzona możliwość zaliczenia do powierzchni referencyjnej upraw mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ poniósł jedynie, że podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny najpierw rozważy zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem stwierdzenie istotnych naruszeń prawa procesowego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia, a wówczas badanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego mogłoby okazać się przedwczesne. W sprawie niniejszej postawiono dwa zarzuty procesowe. Oba dotyczą kwestii powierzchni działki [...] uprawnionej do płatności jednolitej. Kasator zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 9 k.p.a.) a także niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.) i sądowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) w tej kwestii. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich postępowanie w przedmiocie dopłat bezpośrednich prowadzone jest na wniosek strony i tylko w granicach tego wniosku. To wnioskodawca określa grunty, co do których ubiega się o płatność. Zgodnie z art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na wnioskodawcy. Organ natomiast rozpatruje wyczerpująco cały materiał dowodowy. Postępowanie ma charakter sformalizowany i polega na rozpoznaniu wniosku i ewentualnej konfrontacji jego treści z rzeczywistym stanem. W sprawie niniejszej wnioskodawca dokonał korekty wniosku i sam zmniejszył o 0,14 ha powierzchnię działki [...], co do której żądał płatności jednolitych. W ostatecznej wersji wniosku żądał więc płatności jednolitych przy uwzględnieniu pomniejszonej powierzchni działki [...] (0,16 ha zamiast uprzednio zgłoszonej 0,30 ha). W tym stanie rzeczy, skoro zgłoszona przez rolnika powierzchnia w ocenie organu była prawidłowa, brak podstaw do rozważania w decyzji, dlaczego większa powierzchnia (pierwotnie zgłoszona i następnie skorygowana przez rolnika) byłaby nieprawidłowa. Gdyby rolnik nie dokonał korekty wniosku i pomniejszenia powierzchni, organ musiałby uzasadnić przyznanie płatności do powierzchni mniejszej niż w żądaniu. Skoro jednak rolnik pomniejszył powierzchnię i organ orzekł zgodnie z wnioskiem, to nie musiał wyjaśniać, dlaczego nie orzekł inaczej. Rozważania te odnoszą się także do uzasadnienia Sądu pierwszej instancji w kwestii powierzchni działki [...], co do której przyznano płatność zgodnie ze skorygowanym wnioskiem. Sąd w sposób wystarczający wskazał, że rolnik dokonał korekty wniosku, a organ orzekał o skorygowanym wniosku i zgodnie z wnioskiem. Wskazać należy, że drugi zarzut procesowy dotyczy nieuwzględnienia skargi, mimo omówionych wyżej nieprawidłowości postępowania. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzucanych nieprawidłowości nie było, to także zarzut dotyczący ich nieuwzględnienia należy uznać za niezasadny. W tym stanie rzeczy zarzuty procesowe uznać należy za nieuzasadnione. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz błędnej wykładni § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r., które skutkowały nieprzyznaniem wnioskodawcy płatności zwierzęcej. Zgodnie z pkt 4 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1, ze zm.) zasadne jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących pastwisk trwałych i uniknięcie ich masowego przekształcania w grunty orne. Ustawa o płatnościach bezpośrednich realizuje m.in. cele omawianego rozporządzenia. Płatność zwierzęca przewidziana tą ustawą i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem MRiRW z 2008 r. stanowi system wsparcia dla powierzchni trwałych użytków zielonych. Trwałe użytki zielone to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.), grunt zajęty pod uprawę traw i innych upraw zielnych /.../ niewłączonych do płodozmianu w gospodarstwie przez 5 lat. Płatność zwierzęca, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r., mogła być przyznana tym tylko rolnikom, którzy deklarowali trwałe użytki zielone (czyli niewłączone do płodozmianu przez 5 lat) i spełniali określone w rozporządzeniu warunki co do posiadania zwierząt, a także spełniali dwa dodatkowe warunki dotyczące tzw. okresu referencyjnego co do posiadania zwierząt w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz co do uzyskania płatności uzupełniających w 2006 r. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r., warunek dotyczący płatności uzupełniających w 2006 r. polegał na tym, że do płatności zwierzęcej w 2008 r. uprawnieni byli tylko ci rolnicy, którzy w 2006 r. otrzymali płatność uzupełniającą do 1/ powierzchni trwałych użytków zielonych lub do 2/ powierzchni traw na gruntach ornych. Dodać należy, że rozporządzenie MRiRW z 2008 r. w § 2 pkt 1 rozróżnia wyraźnie pojęcie traw i pojęcie mieszanek roślin motylkowych drobnonasiennych z trawami. Użycie jednego lub drugiego nie może więc być uznane za niezamierzone lub przypadkowe. Do płatności zwierzęcej w 2008 r. mogły być zgłoszone wszystkie rodzaje roślin przeznaczonych na paszę uprawiane na trwałych użytkach zielonych oprócz traw przeznaczonych na susz paszowy, a więc także mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. Jednak, gdy chodzi o okres referencyjny i uprawy na gruntach ornych (a nie trwałe użytki zielone), to tylko uprawa traw i związana z nią płatność uzupełniająca uprawniała do ubiegania się o płatność zwierzęcą w 2008 r. Wskazać należy, że takie samo uregulowanie zawierało rozporządzenie MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, ze zm.). Na gruncie tego rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że uzyskanie płatności uzupełniającej w 2006 r. z tytułu uprawy mieszanek traw i motylkowych drobnolistnych uprawniało do płatności zwierzęcej w 2007 r. tylko w przypadku upraw na trwałych użytkach zielonych. Uzyskanie płatności uzupełniającej w 2006 r. z tytułu upraw mieszanek traw z drobnonasiennymi motylkowatymi na gruntach ornych nie uprawniało do ubiegania się o płatność zwierzęcą w 2007 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1057/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 302/09). Uregulowanie dotyczące 2008 r. powtarzało rozwiązanie przyjęte w 2007 r. W sprawie niniejszej jest niesporne, że w okresie referencyjnym tj. w 2006 r. wnioskodawca uzyskał płatność uzupełniającą z tytułu upraw mieszanki trawy z koniczyną na gruntach ornych. Zatem organ trafnie przyjął, że warunek dotyczący rodzaju upraw w okresie referencyjnym nie został spełniony, bowiem na gruntach ornych uprawiana była mieszanka traw i koniczyny, a nie sama trwa, zaś tylko uprawa trawy na gruntach ornych i związana z nią płatność uzupełniająca stanowiła wypełnienie warunku uprawniającego do płatności zwierzęcej w 2008 r. Dopiero rozporządzenie MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) wprowadziło zmianę i objęło preferowaną płatnością uzupełniającą w 2006 r. także uprawy mieszanek traw z drobnolistnymi na gruntach ornych. W 2008 r. uregulowania takiego jednak nie było. W tym stanie rzeczy zarzut wadliwej wykładni § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i nieprzyznanie płatności zwierzęcej, bowiem warunki do jej przyrznia nie były spełnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.