IV SAB/Wr 132/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 28 września 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżąca B. K. wywiodła skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o: 1. zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; 2. uznanie, źe bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi podała, że wnioskiem z dnia 28.09.2018 r. domagała się udostępnienia informacji publicznej tzn.: kserokopii umów (wraz z aneksami) o nr [...] na rozbudowę budynku Zespołu Szkół w Z. oraz nr [...] na wymianę stropu wraz z pracami towarzyszącymi w budynku wymienionego Zespołu Szkół, także przedstawienia kserokopii wniosków o płatność na rozbudowę tego budynku oraz udzielonych odpowiedzi na te wnioski. W ocenie strony skarżącej, co ujawniła już we wniosku skierowanym do organu, żądana informacja publiczna ma charakter prosty. Jednakże w piśmie z dnia 10 października 2018 r., organ uznał udostępnienie kserokopii dwóch umów oraz wniosku o płatność za informację publiczną przetworzoną. Wobec powyższego skarżąca została wezwana do wykazania w ciągu 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego, pod rygorem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi skarżąca po raz kolejny odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W dniu [...] listopada 2018 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję odmowną (nr [...]). W ocenie organu wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, zaś wnioskodawczyni nie wykazała istnienia tego interesu. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją SKO [...] z [...] grudnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 22.12.2018 r. skarżąca zwróciła się do organu z pismem, w którym zrezygnowała z udostępnienia kserokopii załączników nr 1 i 3 do wymienionych umów. W dacie natomiast 22.02.2019 r. złożyła skargę na bezczynność tego organu do WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności, stwierdzając, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej Sąd wydając taki wyrok, kierował się tym, że już po złożeniu skargi do WSA, pismem organu [...] z dnia 7 marca 2019 r. została skarżąca wezwana do wykazania w ciągu 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego pod rygorem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd uznał, że wobec podjęcia formalnoprawnej czynności przez organ, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Zdaniem strony skarżącej Sąd błędnie uznał, że w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. została poinformowana, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, ponieważ w piśmie tym nie zostało podane żadne uzasadnienie dla takiego wezwania. Jak dalej przytaczała strona skarżąca - w odpowiedzi na w/w pismo z dnia 7 marca 2019 r. wezwała organ pismem z dnia 14.03.2019 r. do wyjaśnienia przyczyn takiego wezwania. Odmówiła wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając udostępnienie wnioskowanych dokumentów "do wglądu" w siedzibie organu za informację publiczną prostą. Zażądała równocześnie od organu wydania w ciągu 14 dni decyzji odmownej. Jednakże do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie została wydana decyzja odmowna, ani nie została udostępniona informacja publiczna, o którą zwracała się we wniosku z 28.09.2018 r., co świadczy o wielomiesięcznej bezczynności ze strony organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi podając, że pismem z 3 lipca 2019 r. nr [...] (w aktach sprawy), udzielono skarżącej żądanej wnioskiem informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity - Dz. U z 2018 r., poz.1330; zwanej dalej "u.d.i.p."). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p., różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Bezsprzecznie stosowny wniosek w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła, a informacja, o której udostępnienie wystąpiła, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając w takim kontekście żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacja, o której w nim mowa, ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., a więc informacji o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania przez podmioty wymienione w art. 4 ust.1 u.d.i.p. w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym) . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym adresowany do organu wykonawczego gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że takim organem w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. jest również wójt gminy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest to decyzja administracyjna. W świetle rozwiązań normatywnych u.d.i.p., termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Gdy zaś podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Trzeba podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie wniosek z 28 września 2018 r. był już procedowany, gdyż zapadła w sprawie decyzja wójta odmawiająca udzielenia informacji publicznej, skontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, o czym mowa wyżej – uchylona przez ten organ odwoławczy celem ponownego rozpoznania sprawy. Pierwsza skarga na bezczynność organu w tej sprawie była również wywiedziona w dacie 22 lutego 2019 r. przez stronę skarżącą, a wskutek rozpoznania tej skargi zapadł prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 44/19. W wyroku tym, który uprawomocnił się w dniu 16 lipca 2019 r., WSA między innymi orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie bezczynności oraz stwierdził, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa uznając, że: "W stanie faktycznym sprawy stwierdzić należy, iż organ pozostaje w bezczynności, albowiem przyjmując, że żądanie skarżącej zawarte we wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej (abstrahując od oceny, czy miała ona walor prostej informacji, tudzież przetworzonej, albowiem badanie tego zagadnienia przez Sąd wykraczałoby poza ramy przedmiotu zaskarżenia, gdyż rozpatrywana skarga nie dotyczy kontroli ewentualnie wydanej decyzji, lecz bezczynności w tym zakresie) - nie załatwił tego wniosku w prawem przewidzianej formie, to znaczy nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej na dzień złożenia skargi (to jest na dzień 22 lutego 2019 r.). Jednakże trzeba wskazać, że organ podjął czynności procesowe mające na celu ponowne rozpatrzenie wniosku i załatwienie sprawy, także w kierunku zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sformułowanych w uzasadnieniu opisanej wyżej na wstępie decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym, mocą której, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono pierwotną decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udzielenia informacji oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji kwalifikując nadal żądaną informację jako przetworzoną, wprawdzie ze zwłoką, ale jednak wezwał stronę skarżącą pismem z dnia 7 marca 2019 r. do wykazania przez nią, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z przywołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Inaczej ujmując - na dzień wywiedzenia skargi postępowanie było w toku, albowiem jeszcze nie upłynął wyznaczony przez organ termin do wypowiedzenia się przez stronę skarżącą, co warunkowało późniejsze działanie organu (tzn. poprzez udzielenie informacji w razie wykazania przez wnioskodawczynię istnienia szczególnych przesłanek przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź przez wydanie decyzji odmownej jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) ." W dalszej części motywów cytowanego wyroku WSA stwierdził, że : "(...) poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał wprawdzie w bezczynności, jednakże termin do rozpatrzenia wniosku według uregulowania zawartego w art. 13 u.d.i.p. należy liczyć od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...). Wprawdzie organ nie zareagował niezwłocznie, lecz maksymalny termin wyznaczony normą art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynosi dwa miesiące, co w stanie faktycznym sprawy oznacza czas do 17 lutego 2019 r. W tym kontekście podjęcie czynności procesowej dopiero w dniu 7 marca 2019 r. w formie poinformowania strony skarżącej, że żądane dane mają charakter informacji przetworzonej i w związku z tym niezbędne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich pozyskaniu - nie odbyło się z rażącą zwłoką, a za taką mogłaby zostać uznana znaczna opieszałość organu, przykładowo wielomiesięczna. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Powołany wyrok stał się prawomocny, wobec czego ocena prawna w nim zawarta nie może być kwestionowana (art. 153 p.p.s.a.). W realiach obecnie rozpatrywanej skargi, oceniając pismo organu z dnia 3 lipca 2019 r. skierowane do strony skarżącej, przyjąć trzeba, że jest ono wyczerpującym odniesieniem się do żądanych przez stronę skarżącą informacji. Jak wynika bowiem z jego treści, organ przekazał stronie skarżącej kserokopie żądanych umów oraz wniosków o płatność. Jak jednak wynika z akt sprawy, wymienione pismo organu udostępniające żądaną informację publiczną zostało wystosowane do wnioskodawczyni dopiero po nadaniu przez nią przedmiotowej (kolejnej w sprawie) skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Należy podkreślić, że datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień złożenia skargi w siedzibie organu lub dzień nadania skargi w placówce pocztowej, przy czym oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem skargi (art. 83 §3 p.p.s.a.). Wobec tego dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Jak wynika z lektury akt sprawy, organ zareagował na przedmiotowy wniosek dopiero po dacie wpłynięcia do organu skargi na bezczynność organu. Jak już powyżej wskazano, dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany jest do oceny, czy w dniu wniesienia skargi organ nadal pozostawał w bezczynności załatwienia wniosku skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, skarga do sądu administracyjnego wpłynęła do organu 18 czerwca 2019 r. Organ zaś w dniu sporządzenia odpowiedzi na skargę (3 lipca 2019 r.) jednocześnie w tym samym dniu udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przekazując stronie skarżącej kserokopie żądanych dokumentów. Stwierdzić zatem należało, że aczkolwiek w dacie wniesienia skargi zarzucana przez skarżącą bezczynność istniała nadal, lecz stan tej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej ustał po dacie wniesienia przedmiotowej skargi przez stronę. Tymczasem skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji zatem postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie, w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt I wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sprawie bowiem "pierwszy" okres zwłoki był przedmiotem oceny Sądu w wyroku IV SAB/Wr 44/19 z dnia 29 maja 2019 r. i ocena ta nie może być ponawiana zważywszy na uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak już wskazano, wyrok ten uprawomocnił się w dniu 16 lipca 2019 r., a akta zostały zwrócone organowi 30 lipca 2019 r. Należy jednak zauważyć, ze mimo zawisłości postępowania sądowoadministracyjnego i wydania powołanego wyroku, organ pozostawał nadal w zwłoce, gdyż skoro skarżąca odmówiła na wezwanie organu z 7 marca 2019 r. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" (czyniąc to w piśmie z 14 marca 2019 r.), to rzeczą organu było niezwłoczne działanie - albo wydanie decyzji odmownej, albo w razie ustalenia, że chodzi o informację prostą – podjęcie czynności materialno-technicznej w sprawie poprzez udostępnienie rzeczonej informacji publicznej. Brak takiego działania oznaczał utrzymanie stanu bezczynności w sprawie aż do czasu kiedy w dniu 3 lipca 2019 r. organ zdecydował o udostępnieniu informacji - we właściwej formie. Zważywszy na to, jak wspominano, że stan bezczynności był przedmiotem oceny Sądu w uprzednio wydanym wyroku, który się uprawomocnił, dalszy okres zwłoki należy oceniać od daty odpowiedzi przez stronę skarżącą udzielonej w wyznaczonym przez organ terminie w wezwaniu organu z dnia 7 marca 2019 r. Okres ten wynosił ponad trzy miesiące i wprawdzie był już znaczny, ale nie na tyle by określać go jako rażący, mając przy tym na względzie, że w zakresie ilości udostępniania dokumentacji w ramach procedury dostępu do informacji publicznej, zależnie od okoliczności, żądania takie mogą być kwalifikowane jako dotyczące prostej bądź przetworzonej informacji, na co wskazują wyroki sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 88/19, LEX nr 2642208, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2018 r. II SA/Go 586/18, LEX nr 2573073, w Rzeszowie, z dnia 20 czerwca 2018 r. II SA/Rz 445/18, LEX nr 2513915). Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie dostrzegł również potrzeby wymierzenia organowi grzywny, zatem w tej części skarga podlegała oddaleniu (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.