II OSK 512/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 673/16 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 673/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę B. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek handlowo-mieszkalny wraz z rozbudową na działce nr [...] w D., gm. P., oraz pozwolenia na przebudowę przyłącza wodociągowego, budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej z instalacją odbiorczą, budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej na działkach nr [...], [...] w D., gm. P.. W dniu 7 kwietnia 2016 r. B. B. właścicielka działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji, wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, opierając swój wniosek na przesłankach wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Wskazała, że o zaistniałej sytuacji dowiedziała się dnia 17 marca 2016 r., tj. w dniu kiedy złożyła wniosek do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Starosta P. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że w dniu 31 maja 2012 r. B. B. posiadała wiedzę, że budynek inwestora przekracza granicę pomiędzy działkami. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła B. B.. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że B. B. jako strona postępowania o wydanie ww. decyzji nie wniosła odwołania. Ponadto w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. B. B. opisała szczegółowo postęp prac przy przebudowie istniejącego budynku objętego omawianą decyzją, zawierając w nim między innymi następujące stwierdzenia: "dobudowa ścian na piętrze i wejściu do piwnicy znajdują się częściowo na jej posesji"; "sąsiada ściana ustawiona jest częściowo w mojej posesji, także wejście do piwnicy". Powyższe – w ocenie Wojewody [...] – potwierdza, że skarżąca posiadała wiedzę o fakcie usytuowania fragmentu przedmiotowego budynku na działce nr [...] już w dniu 11 czerwca 2012 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła dnia 7 kwietnia 2016 r., tj. po upływie ponad 3 lat. Zdaniem organu zażaleniowego zasadne jest zatem orzeczenie Starosty P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], pomimo że w uzasadnieniu tego postanowienia określono inną datę powzięcia przez skarżącą wiadomości o okoliczności mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania. Podsumowując organ stwierdził, że B. B. wnioskując o wznowienie postępowania nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., a więc nie spełniła warunku pozwalającego organowi wznowić postępowanie i merytorycznie rozpatrzeć wniosek. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B.. Skarżąca podniosła, że z przesłanych przez Starostwo Powiatowe dokumentów nie wynika jednoznacznie, że wiedziała o naruszeniu prawa własności należącej do niej nieruchomości. Cały czas jedynie podejrzewała, że budowa przebiega niezgodnie z prawem budowlanym i dlatego też informowała Starostwo Powiatowe o konieczności weryfikacji zgodności zamierzenia budowlanego z prawem budowlanym. Skarżąca wyjaśniła, że jej podejrzenia nie były brane pod uwagę, a nie było ją stać na fachowca, który bezstronnie wyjaśni zaistniałą sytuację. Dopiero dnia 17 marca 2016 r. rzeczoznawca budowlany, po przedłożeniu dokumentów projektu budowlanego, mapy do celów projektowych i protokołu granicznego z decyzją Burmistrza P., wyjaśnił jakiego przestępstwa dopuścił się W. M. i tym samym potwierdził przypuszczenia skarżącej. Zdaniem skarżącej – wobec powyższego naruszenia prawa – zaniechania dopuścił się zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jak i Wydział Architektury i Budownictwa w P.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 673/16, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania wznowieniowego i wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania powinien zostać złożony w określonym terminie (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.), a wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Również organ administracji, stosownie do art. 7 i art. 9 K.p.a., winien poczynić ustalenia w tym zakresie celem weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów. Przechodząc do oceny terminowości złożonego wniosku o wznowienie, Sąd wskazał, że skarżąca powołała się na przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., wskazując iż o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziała się w dniu 17 marca 2016 r. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że już w 2012 r. skarżąca wiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, tj. o budowie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej budynku częściowo na należącej do niej nieruchomości i o zapisach mapy zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do ww. decyzji Starosty. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca była stroną postępowania w ww. sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, co oznacza, że już w 2012 r. miała możliwość zapoznania się z mapą, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu i kwestionowania jej zapisów. Ponadto z pisma skarżącej z dnia 11 czerwca 2012 r. skierowanego do Starosty P. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że już w tej dacie skarżąca posiadała wiedzę o fakcie przebudowy i rozbudowy przez W. M. budynku częściowo wkraczającej na jej posesję. W piśmie tymże bowiem stwierdziła, że dobudowa ścian na piętrze oraz przy wejściu do piwnicy budynku należącego do sąsiada znalazły się częściowo na jej posesji, a na mapkach geodezyjnych zanika ślad budowania budynku sąsiada na jej posesji. Powyższe wynika również z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. treści oświadczenia skarżącej złożonego w toku kontroli pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. na terenie działek nr [...] i [...] oraz z pism skarżącej adresowanych do D. i W. M. oraz Powiatowej Policji w P. z dnia 31 maja 2012 r. Wskazane wyżej okoliczności bezspornie dowodzą, że B. B. posiadała wiedzę o fakcie wybudowania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej fragmentu budynku na należącej do niej działce nr [...] już w dniu 11 czerwca 2012 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] złożyła w dniu 7 kwietnia 2016 r. Tym samym skarżąca w sposób oczywisty przekroczyła ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Konsekwencją powyższego był brak podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W ocenie Sądu, podniesiona w skardze okoliczność, że dopiero w dniu 17 marca 2016 r. rzeczoznawca budowlany potwierdził skarżącej jej wcześniejsze przypuszczenia co do niezgodności z prawem inwestycji realizowanej przez W. M. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], nie oznacza, iż w tej dacie B. B. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Skarżąca już w 2012 r., a zatem cztery lata wcześniej – powołując się na powyższe okoliczności – zwracała się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., Starosty Powiatowego w P. oraz Komendy Powiatowej Policji w P. o interwencję w sprawie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], wnosząc o wyjaśnienie sprawy i wstrzymanie budowy. Zatem należy stwierdzić, że miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn podanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania upłynął bezskutecznie w 2012 r. Poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie pozostają natomiast podnoszone w skardze oceny kwestie zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wraz z rozbudową na działce nr [...] w D., wcześniejszej rozbiórki rozbudowanego budynku, weryfikacji legalności mapy do celów projektowych czy odpowiedzialności uczestników procesu budowlanego. Zagadnienia te nie mieszczą się bowiem w graniach kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy, wyznaczonej przez zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi i stwierdzenie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przewidzianemu w art. 148 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy termin powyższy został przez skarżącą dochowany. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną strona skarżąca wskazała, że zrzeka się rozprawy. Żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby Sąd I instancji błędnie ocenił, że B. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Ponieważ skarżąca oparła swój wniosek na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. (dowody, na podstawie których wydano decyzję okazały się fałszywe; oraz wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane organowi w dacie wydania decyzji) zastosowanie w tej sprawie miał art. 148 § 1 K.p.a., co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Zgodnie z dnia 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. A zatem istotne było w okolicznościach tej sprawy ustalenie, w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ową okolicznością były wskazywane przez skarżącą nieprawidłowości dotyczące budowy prowadzonej na podstawie ww. decyzji Starosty, która w ocenie skarżącej w części wykonywana była na jej nieruchomości. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie można uznać aby o tej okoliczności skarżąca dowiedziała się w dniu 17 marca 2016 r. po konsultacjach z rzeczoznawcą budowlanym. W tej sprawie prawidłowo oceniono, że już w 2012 roku skarżąca wiedziała o wskazywanych we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. o wznowienie postępowania nieprawidłowościach związanych z ww. budową. Podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność budowy z przekroczeniem granicy pomiędzy działkami podnoszona była w pismach z dnia 31 maja 2012 r. skarżącej kierowanych do inwestorów, Powiatowej Komendy Policji w P. oraz w protokole kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. przeprowadzonej przez PINB w P.. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej w świetle powyższych dowodów nie można uznać, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżąca dowiedziała się dopiero 17 marca 2016 r. po konsultacji z rzeczoznawcą budowlanym, a wcześniejsze jej stanowisko było jedynie podnoszoną wątpliwością. Z protokołu kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. przeprowadzonej przez PINB w P. wynika, że skarżąca już wówczas wskazywała na okoliczność, iż realizowana dobudowa "stoi na jej działce". We wcześniejszych zaś pismach wskazywała, że podczas realizacji przedmiotowej inwestycji został wykopany dół pod jej budynkiem, w sytuacji gdy jej budynek odsunięty jest od granicy z działką nr [...], i że "odległości" tej nigdy nikomu nie sprzedała. Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że także z pisma skarżącej z dnia 11 czerwca 2012 r. skierowanego do Starosty P. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że już w tej dacie skarżąca posiadała wiedzę o fakcie przebudowy i rozbudowy przez W. M. budynku częściowo wkraczającej na jej posesję. A mianowicie, w piśmie tym skarżąca stwierdziła, że dobudowa ścian na piętrze oraz przy wejściu do piwnicy budynku należącego do sąsiada znalazły się częściowo na jej posesji, a na mapkach geodezyjnych zanika ślad budowania budynku sąsiada na jej posesji. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżąca dowiedziała się dopiero 17 marca 2016 r. po konsultacji z rzeczoznawcą budowlanym, skoro we wcześniejszych pismach z 2012 r. skarżąca powoływała się na argumentację dotyczącą budowy z przekroczeniem granicy. Dla legalności powyższej oceny, jaką wypowiedział Sąd I instancji, nie ma istotnego znaczenia wywód tegoż Sądu dotyczący tego kiedy skarżąca "miała możliwość zapoznania się" z konkretnymi dowodami. Dla ustalenia w oparciu o art. 148 § 1 K.p.a. terminowości wniosku o wznowienie nie ma bowiem znaczenia to kiedy skarżąca miała możliwość zapoznania się z dowodami, lecz kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W tej zaś sprawie to właśnie z oceną kiedy skarżąca dowiedziała się o takiej okoliczności Sąd I instancji powiązał rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Mając powyższe na względzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. należało uznać jako niezawierający usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.