I OSK 260/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1093/15 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/15 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w gminie Tworóg, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2, zapisanego w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. Starosta Powiatu Tarnowskiego wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...], wskazując że działki te stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, co stało na przeszkodzie uwłaszczenia tymi działkami Polskich Kolei Państwowych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły Polskie Koleje Państwowe w Warszawie. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obrazuje, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działki [...] i [...] zajęte były pod drogę publiczną oznaczoną nr 14164 Wielowieś - Tworóg o przebiegu Wielowieś - Świnowice - Tworóg (por. kopie map zasadniczych z dnia 2 lipca 2013 r., z dnia 26 lipca 2010 r. i z 22 lipca 2009 r. oraz pismo Polskich Kolei Państwowych S.A. z dnia 7 grudnia 2013 r. wraz z kopią mapy przyjętej do kolejowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1985 r. i zaewidencjonowanej pod nr P-s 247/9). Powyższa droga zaliczona została do kategorii dróg publicznych wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim, zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), a następnie wyżej wymieniony ciąg komunikacyjny uzyskał status drogi publicznej powiatowej. W dalszej kolejności Minister wskazał, iż zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy prawa. Odnosząc się do podnoszonej przez PKP kwestii zajęcia części działek pod przejazd kolejowy organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na to, że utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie należą do PKP S.A., co wynika z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W ocenie organu, analogiczne rozważania znajdą odniesienie do skrzyżowania drogi publicznej z drogą szynową w jednej płaszczyźnie. Powołując się na powyższe organ podniósł, iż choć art. 28 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządu kolei, to nie wyłącza on zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Ponadto, zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powołany przepis wyłącza z obrotu cywilnoprawnego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a jedyną dopuszczalna formą obrotu prawami do ww. gruntów jest przenoszenie praw między podmiotami wskazanymi w powołanym art. 2a. Tym samym wyłączona jest możliwość ustanowienia na gruncie drogowym prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu, który nie jest wskazany w powołanym art. 2a ustawy, jak również nie wykonuje czynności zarządcy drogowego. W konsekwencji, w ocenie organu, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną. Zatem decyzja uwłaszczeniowa w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] - zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu, że organ nie dał wiary materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w toku postępowania uwłaszczeniowego Minister stwierdził, iż w aktach uwłaszczeniowych znajdują się wypisy z rejestru gruntów m. in. dla przedmiotowych działek, sporządzone w 1998 r., z których wynika, iż działki nr [...] i nr [...] stanowiły użytki drogowe. Z uwagi zaś na konieczność odtworzenia stanu ww. działek na dzień 5 grudnia 1990 r. organ nadzoru zobligowany był uzupełnić ustalenia w tym zakresie w oparciu o materiał dowodowy gromadzony w toku postępowania nadzorczego (skoro organ wojewódzki prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe nie wyjaśnił ww. okoliczności). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ustalenia organów, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [...] i nr [...] zajęte były pod drogę publiczną oznaczoną numerem 14164 Wielowieś - Tworóg o przebiegu Wielowieś - Świnowice - Tworóg. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, że drogi publiczne stanowią - w zależności od kategorii - własność Skarbu Państwa albo właściwego samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Przepis ten wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. staja się z mocy prawa własnością skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany art. 2a ustawy o drogach publicznych, określający własność nieruchomości na których znajdują się drogi publiczne, nawiązuje do rozwiązania przyjętego w prawie rzymskim via publicam eam dicimus, cuius etami solum publicum est – drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym - Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa – Poznań 2010). W ocenie Sądu publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają wiec zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad postępowania dowodowego Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) nie może być utożsamiane z nowym, nieznanym wcześniej materiałem dowodowym, którego organ nie mógłby uwzględnić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowi ono bowiem nie uwzględniony w dacie orzekania przepis prawa. Ponadto, odnosząc się do zarzutu dokonania przez organ nadzoru w sposób nieuprawniony wykładni art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazano że zgodnie z obowiązującym w dacie spornego uwłaszczenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych siecią dróg publicznych zarządzały terenowe organy administracji państwowej. Zarząd drogowy powstawał z mocy samego prawa. Powyższe potwierdziła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. akt III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39. Skoro zatem grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, w stosunku do której zarząd sprawowały z mocy prawa właściwe organy administracji, to w jego zakresie nie było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji uwłaszczeniowej. Droga publiczna z mocy przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych była w zarządzie innego niż PKP podmiotu, a zatem niezasadne i sprzeczne z prawem było stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. działek ze wskazaniem na zarząd sprawowany przez PKP. Zarząd drogą publiczną z mocy samego prawa i niezależnie od innych ustanowionych wcześniej stosunków prawnych na danym gruncie – sprawowały określone w ustawie organy administracji. W konsekwencji należy przyjąć, że zarząd (administracja) gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a taką była droga oznaczona numerem 14164 Wielowieś - Tworóg, sprawowany na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, wyłączał w stosunku do takich gruntów założenie, że zarząd sprawowany był przez inny podmiot na podstawie uprzednio wydanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z tego powodu, że decyzja ta rażąco narusza prawo, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich (zarządcy drogi). Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który powinien być zastosowany przez Sąd w niniejszej sprawie, nie został jednak zastosowany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - dotyczy naruszenia przepisów postępowania - przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy zaskarżenia, jednak sposób sformułowania zarzutów sprawia, że są one bezprzedmiotowe. W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Przepis art. 145 p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi, sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Również powołanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Chcąc podnieść w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można się ograniczyć tylko do powołania tego przepisu albowiem, rozważać o tym czy doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa można dopiero wówczas gdy wraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostaną powiązane określone przepisy materialnoprawne, właściwe dla danej sprawy, które zostały rażąco naruszone. Niewątpliwie takim przepisem nie jest art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany art. 16 § 1 k.p.a. wprowadza zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego tego przepisu, który dopuszcza między innymi stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 16 §1 k.p.a. jest niezasadny. W skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane inne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tym samym poczynione ustalenia w sprawie nie zostały wzruszone. Z kolei w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia praw osób trzecich, zaś w uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że aby mówić o rażącym naruszeniu przepisu musi to wynikać wprost z tego przepisu bez konieczności dokonywania jego wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z powołanym art. 200 ust. 4 nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 200 ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich. To ustawodawca w ust. 4 posłużył się generalną klauzulą, iż nabycie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. W takim stanie prawnym stosując art. 200 ust. 1 i 2 ustawy należy w każdym przypadku ustalić i wyjaśnić, czy nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich, ustalenia te muszą zatem być oparte o obwiązujący stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podnosząc, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2005 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], która była przedmiotem postępowania nadzorczego naruszała art. 200 ust. 4, równocześnie wskazał przepisy materialnoprawne będące podstawą prawną praw osób trzecich. Jednak skarżący kasacyjnie w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego nie wskazuje na ich naruszenie, ograniczając się wyłącznie do art. 200 ust. 4, a więc generalnej klauzuli, że nie można naruszać praw osób trzecich. Powyższe sprawia, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, w takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.