II GSK 1291/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 206/12 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 206/12, oddalił skargę B.K. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, z następującym uzasadnieniem. Uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w W. (dalej: Komisja Egzaminacyjna) na podstawie art. 366 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: u.p.r.) stwierdziła, że B.K. uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach 14-17 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu uchwały podano, że skarżąca z pierwszej części egzaminu stanowiącej zestaw pytań testowych, otrzymała ocenę dobrą (75 punktów), z drugiej części (prawo karne) – ocenę dobrą, z trzeciej części (prawo cywilne) – ocenę dostateczną, z czwartej części (prawo gospodarcze) – ocenę dostateczną, a z piątej części (prawo administracyjne) – ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 u.r.p., zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, oraz mając na uwadze powyższe oceny, Komisja Egzaminacyjna ustaliła, iż skarżąca uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Zadanie z części piątej egzaminu radcowskiego – z zakresu prawa administracyjnego polegało na sporządzeniu przez skarżącą (w oparciu o załączone materiały), jako należycie umocowanego pełnomocnika wnioskodawcy M.K. – radcę prawnego J. W., skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej sporządzenia, opinii prawnej o braku podstaw do sporządzenia skargi. Przedmiotem tego zadania było postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 maja 2011 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Włocławskiego z dnia 13 kwietnia 2011 r., wydane na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Włocławskiego z dnia 10 maja 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr 55 w miejscowości Popów. W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia 26 maja 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Jerzego Małka, Starosta Włocławski decyzją z dnia 10 maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych projektem i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr 55 w miejscowości Popów. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 4 marca 2011 r. M.K. wystąpił do Starosty Włocławskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, podnosząc, że pominięty został w tym postępowaniu jako strona. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. organ odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 maja 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, organ administracji wyda postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Zaznaczył również, że podstawowym "warunkiem skuteczności zażalenia" (od ww. postanowienia pierwszoinstancyjnego z 13 kwietnia 2011 r.) jest złożenie go przez stronę postępowania. Na mocy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, działka nr 56 (M.K.) nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że M.K. nie posiada legitymacji procesowej czynnej do wniesienia środka zaskarżenia. Stosownie do powyższego przepisu i stanu faktycznego Starosta Włocławski zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył prawo. Od powyższego postanowienia skarżąca, jako pełnomocnik M.K. (radca prawny J. W.), sporządziła skargę, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie M.K. legitymacji procesowej czynnej z uwagi na brak statusu strony w rozumieniu tego artykułu, podczas gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to winno być uchylone z uwagi na wydanie go z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przez ten organ stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy oraz brak przytoczenia w uzasadnieniu postanowienia przepisów prawa, - art. 7, 77 w związku z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organ II Instancji materiału dowodowego wymaganego do rozpoznania sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których organ się oparł oraz brak przytoczenia przepisów prawa, - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy i braku pogłębiania świadomości prawnej strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Jednocześnie na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka (tj. skarżąca w niniejszej sprawie) stwierdziła, że M.K., który wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia 10 maja 2010 r., musi być traktowany w niej jako strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał bowiem swój interes prawny w wyniku sprawy o pozwolenie na budowę, podnosząc, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której będą prowadzone roboty budowlane dotyczące obiektu, w którego obszarze oddziaływania znajduje się jego działka. Powołując się na art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane skarżąca podniosła, że działka M.K. znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu poprzez fakt, że nie zostały zachowane minimalne odległości od granicy jego działki w związku z wykonaniem w ścianie budynku znajdującego się na działce nr 55 dodatkowych okien i drzwi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a ponadto roboty budowlane na działce sąsiedniej wiążą się z przeprowadzaniem kanalizacji przez jego posesję. M.K. pomimo że nie korzystał z pomocy prawnej, wskazał pośrednio regulacje prawne, które zostały naruszone, a dotyczą jego osoby. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż na organach administracji ciążył obowiązek wykazania, że działka M.K. nie znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu" posadowionego na działce nr 55. Tymczasem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, w swoich uzasadnieniach nie zawierały wskazania norm odległości pomiędzy obiektem a granicą działki. Organy nie powołały się na dokonane w tym zakresie pomiary, jak również nie wskazały przepisów prawnych, które regulują wymogi co do odległości obiektu od granicy działki. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie wskazały dowodów, na jakich się oparły przy rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniach postanowień organu I i II instancji nie odniesiono się również do zarzutu konieczności przeprowadzenia przez działkę kanalizacji. Uzasadnienie organu I, jak i II instancji, ograniczało się do wskazywania, że wymagane przepisami odległości obiektu od granicy działki M.K. zostały zachowane oraz że jego działka nie leży w "obszarze oddziaływania obiektu". Stwierdzenia te nie były popierane jednak żadnymi dowodami czy wskazaniami przepisów prawa. W konsekwencji należy uznać, że organy nie zebrały w sprawie wystarczającego do jej rozpoznania materiału dowodowego, oraz że strona postępowania nie była informowana o przesłankach, na których organ oparł się przy rozpoznaniu sprawy. Praca skarżącej z zakresu prawa administracyjnego została sprawdzona przez dwóch egzaminatorów: radcę prawnego P. N., który wystawił z tej pracy ocenę cząstkową niedostateczną (2) oraz sędzię NSA E. D., która również wystawiła ocenę cząstkową niedostateczną (2). Uzasadniając ocenę cząstkową egzaminator radca prawny P. N. wskazał, że spełnione zostały wymogi formalne w zakresie sporządzenia skargi. Oceniając natomiast prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, stwierdził brak "podniesienia wprost zarzutu naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. dotyczącego istoty problemu". Mimo wskazania w sformułowanym zarzucie naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., brak "prawidłowego wskazania na czym polega naruszenie przywołanego przepisu". Egzaminator podkreślił brak zrozumienia (przez zdającego) istoty postępowania wznowieniowego. Wprawdzie prawidłowy jest wniosek o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, jednakże nie wskazano podstawy prawnej uchylenia postanowienia organu I instancji. Drugi egzaminator pracy skarżącej z zakresu prawa administracyjnego, w uzasadnieniu oceny cząstkowej, jako dostateczne oceniła zachowanie wymogów formalnych skargi. Prawidłowy jest także zaproponowany przez zdającego sposób rozstrzygnięcia (wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia). W zakresie zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji egzaminator wskazała, iż zarzuty skargi są postawione nieprawidłowo. Zdający nie rozumie istoty wznowienia postępowania. Nie wie, że na etapie postępowania objętego kazusem organ bada jedynie przesłanki formalne, wobec tego zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80, 89, 107 § 3 k.p.a. jest "całkiem nieuzasadniony". Zdający nie dostrzega, że przyczyną odmowy nie może być "brak podstaw do wznowienia postępowania wymieniony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.", gdyż prowadziłoby to do oceny podstawy wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Okoliczność ta jest badana dopiero po wznowieniu postępowania. Badanie przyczyny wznowienia postępowania przed jego wznowieniem narusza art. 149 § 3 k.p.a., który to przepis powinien stanowić podstawę skargi. Za zbędne egzaminator uznał rozważania dot. Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych. Po rozpatrzeniu odwołania Komisja Egzaminacyjna II stopnia utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sporządzona przez skarżącą skarga do sądu administracyjnego (stanowiąca rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego na egzaminie radcowskim) nie dostrzega istoty problemu, a mianowicie, że postępowanie przed organami administracyjnymi dotyczyło trybu nadzwyczajnego (wznowieniowego), na co wskazali egzaminatorzy w ocenach cząstkowych. Podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty zostały sformułowane w taki sposób jakby dotyczyły postępowania zwykłego odnośnie wydania decyzji Starosty Włocławskiego z dnia 10 maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W szczególności skarga odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w żadnym momencie nie wskazano w skardze, iż wnioskodawca domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Natomiast powiązanie w jednym z zarzutów art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. "poprzez brak zebrania przez organ II instancji materiału dowodowego wymaganego do rozpoznania sprawy" (w żaden sposób nierozwinięte w uzasadnieniu skargi) "nie mogą być uznane za prawidłowo sformułowane", gdyż nie wskazano odnośnie jakiej przyczyny wznowienia organ miałby zbierać materiał dowodowy w związku z wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a.. W żadnym miejscu w skardze nie wskazano o przesłance wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skarżąca odnosi wszystkie kwestie niewyjaśnienia okoliczności (że wnioskodawca powinien brać udział w postępowaniu) do postępowania zwykłego. Znajduje to również potwierdzenie w przedstawionych zarzutach z prawa materialnego. Skarżąca co do zasady wykazuje, iż M.K. powinien brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Włocławskiego z dnia 10 maja 2010 r. w charakterze strony. W skardze wskazano na niezachowanie odległości pomiędzy realizowaną inwestycją a działką wnioskodawcy, jednak nie wskazano wprost przepisów prawa materialnego, z których miałby wynikać, po zbadaniu okoliczności faktycznych, interes prawny wnioskodawcy (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Jednakże zarówno w zarzutach, jak i w uzasadnieniu skargi, skarżąca nie wskazuje, iż postępowanie organów administracyjnych toczyło się w nadzwyczajnym trybie bez określenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Samo wskazanie powyższych zarzutów (częściowo nawet prawidłowych) bez odniesienia ich do postępowania wznowieniowego powoduje, iż są one niezasadne i potwierdzają, iż skarżąca nie zrozumiała istoty kazusu. Uznając zarzuty skarżącej "w najistotniejszej części za chybione", Komisja Odwoławcza stwierdziła, iż brak jest podstaw do "uwzględnienia odwołania w tej części". Komisja podzieliła przy tym ww. oceny cząstkowe egzaminatorów nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, powodujących konieczność podwyższenia tych ocen. Wskazała też na dokonanie w odniesieniu do tych ocen "weryfikacji opinii egzaminatorów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B.K. na powyższą uchwałę. Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy, tj. praca pisemna skarżącej, został prawidłowo uwzględniony i rozpatrzony w ustaleniach organu, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., służących wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym zaskarżoną uchwałę. WSA wskazał, że zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314 ze zm.), regulującymi zasady funkcjonowania tej komisji (Komisji Odwoławczej), odwołanie od uchwały pierwszoinstancyjnej jest zawsze przedmiotem opinii dotyczącej zasadności zarzutów odwołania, którą sporządza wyznaczony członek komisji, ale jej przyjęcie jest wynikiem głosowania wszystkich członków, poprzedzonego dyskusją. Tryb ten gwarantuje pełne rozpoznanie zarzutów odwołania i należytą ich ocenę. Opinię w sprawie odwołania skarżącej od uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lipca 2011 r. sporządził sędzia NSA W.M. Została ona przestawiona na posiedzeniu Komisji Odwoławczej w dniu [...] listopada 2011 r. i była przedmiotem dyskusji członków, którzy jednogłośnie poparli tę opinię i opowiedzieli się za niepodwyższaniem oceny uzyskanej przez skarżącą z pracy egzaminacyjnej zakwestionowanej w odwołaniu. Ostatecznie Komisja Odwoławcza jednogłośnie podjęła ww. uchwałę z [...] listopada 2011 r. o nieuwzględnieniu odwołania i utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem uchwały Komisji Egzaminacyjnej. W ocenie Sądu zarzuty skargi względem tej uchwały wynikają z innej niż przyjęta przez organ oceny materiału dowodowego sprawy i mają charakter polemiczny. Przede wszystkim uchwała odwoławcza uwzględniła kryteria, które w myśl ustawy o radcach prawnych (u.r.p.) muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego. Stosownie do przepisów art. 365 ust. 2 i 3 u.r.p. przy ocenie pracy egzaminacyjnej (zadania) należy brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem oceny egzaminacyjnej. Fakt poddania według tych kryteriów wyczerpującej analizie i ponownej ocenie przez Komisję Odwoławczą materiału dowodowego w sprawie w świetle zarzutów odwołania potwierdza częściowe przychylenie się Komisji do tych zarzutów skutkiem uwzględnienia argumentacji odwołania podnoszącej istnienie poglądów orzeczniczych co do konieczności badania na etapie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. legitymacji do jego wniesienia przez ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy. Wynika to stąd, że w uzasadnieniu uchwały odwoławczej kwestię tę pominięto. Wywody uchwały sprowadzają się bowiem do wykazania istotnych mankamentów pracy egzaminacyjnej/zadania skarżącej, które wychodzą poza to – w istocie problematyczne – zagadnienie, jednak same w sobie uniemożliwiają podwyższenie skarżącej oceny z części piątej egzaminu radcowskiego, a w konsekwencji ustalenie jego pozytywnego wyniku w całości. Komisja Odwoławcza sprowadziła swoje ustalenia do wykazania, że skarżąca w rozwiązaniu zadania (kazusu) z prawa administracyjnego w ogóle nie dostrzegła istoty wyczerpującego to zadanie problemu i go nie zrozumiała; mianowicie, że dotyczy on trybu nadzwyczajnego (wznowieniowego) przed organami administracji, co podkreślono też w ocenach cząstkowych egzaminatorów. W szczególności skarżąca nie odniosła podniesionych w pracy egzaminacyjnej (jako skardze do sądu administracyjnego) zarzutów do postępowania wznowieniowego. Analiza tej pracy potwierdza zasadność tego ustalenia. Sąd zauważył, że w sytuacji rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania i interpretacji art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że praca egzaminacyjna nie opiera się na wykładni przepisów preferowanej przez egzaminatorów oceniających zadanie z ramienia Komisji Egzaminacyjnej, nie może z zasady determinować oceny tej pracy jako negatywnej. W zależności od jakości uzasadnienia objętego taką pracą rozwiązania, praca powinna być wówczas oceniona w ramach przyjętej skali ocen pozytywnych. Jednak żeby rozważać pracę egzaminacyjną w takiej skali ocen, powinna z treści tego rozwiązania wynikać znajomość przez zdającego tychże rozbieżności orzeczniczych i świadomy wybór przyjętej koncepcji rozwiązania. Tymczasem z treści skargi sporządzonej przez skarżącą w wykonaniu zadania egzaminacyjnego nic takiego nie wynika. Opierając skargę na zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i szeregu przepisów postępowania – art. 7, 8, 11, 77, 107 § 3 i 149 § 2 k.p.a., skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek nawet próby ich interpretacji w kontekście problemu prawnego, którego dotyczyło zadanie egzaminacyjne, a to odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego. W skardze brak analizy (szczątkowej nawet) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących problematyki wznowieniowej – przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w oparciu o który symulowany na użytek egzaminu mocodawca skarżącej, jako radcy prawnego, ubiegał się o wznowienie tego postępowania, a którego to wznowienia mu odmówiono z powodu braku przymiotu strony, jak również art. 149 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania w skali ocen pozytywnych jest skarga skierowana przeciwko orzeczeniu odmawiającemu wznowienia postępowania, w której nie podniesiono zarzutów błędnego zastosowania przepisów leżących u podstaw tej odmowy. Nie załatwia tego wymienienie jako naruszonego art. 149 § 2 k.p.a. razem z art. 7 i art. 77 k.p.a. "poprzez brak zebrania przez organ II instancji materiału dowodowego wymaganego do rozpoznania", skoro nie wiadomo, o jaki materiał chodzi, a w uzasadnieniu nie ma wyjaśnienia tego zarzutu. Przede wszystkim nie wskazano, odnośnie jakiej przyczyny wznowienia organ miałby gromadzić materiał dowodowy w związku z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Skarżąca nie odniosła tego zarzutu do kwestii wznowienia postępowania. Jeżeli uznawała za dopuszczalne badanie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wznowieniem postępowania obowiązana była przynajmniej podnieść błędne przyjęcie przez organy administracji, że jej mocodawca nie jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem wznowieniowym. Tymczasem przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został przez nią w sporządzonej na użytek egzaminu skardze nawet wymieniony. Natomiast zarzuty w skardze podniesione (naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a.) mają ogólnikowy charakter i nie dotyczą postępowania wznowieniowego. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko Komisji Odwoławczej o sformułowaniu w ww. skardze zarzutów tak, jakby chodziło w sprawie (zadaniu egzaminacyjnym) o postępowanie zwykłe w przedmiocie pozwolenia budowlanego, a nie o tryb wznowieniowy. To z kolei prowadzi do wniosku, że w dniu egzaminu skarżąca nie wykazała, iż posiada odpowiednią wiedzę w zakresie zagadnień proceduralnych dotyczących wznowienia postępowania. Wprawdzie w uzasadnieniach ocen cząstkowych egzaminatorzy odnotowali zachowanie przez skarżącą wymogów formalnych skargi oraz prawidłowość wniosków (czego uchwała odwoławcza nie kwestionowała), zaś stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak biorąc pod uwagę cel egzaminu radcowskiego, jakim jest sprawdzenie wiedzy zdającego, który ma świadczyć profesjonalną pomoc prawną, sporządzenie skargi spełniającej jedynie wymogi formalne, bez wykazania się niezbędnym minimum wiedzy z zakresu problemu faktycznoprawnego, którego skarga dotyczy, nie jest wystarczające dla uzyskania oceny pozytywnej. Rozumowanie, że w kontekście unormowania art. 134 p.p.s.a. sporządzona w wykonaniu zadania egzaminacyjnego skarga przez fakt odpowiadania wymogom formalnym byłaby skuteczna, prowadziłoby do wniosku, że każdą – wniesioną w słusznej sprawie skargę – niezależnie od jej merytorycznej zawartości, należałoby uznać za wystarczającą. W warunkach egzaminacyjnych jest to podgląd nie do przyjęcia. Osoba pretendująca do zawodu radcy prawnego winna zaprezentować na egzaminie pracę nie tylko kompletną formalnie ale i poprawną merytorycznie. Powoływanie się na funkcję sądu administracyjnego z art. 134 (w zw. z przepisami art. 145) p.p.s.a. nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia. Sąd podkreślił, że poprawne rozwiązanie każdego zadania egzaminacyjnego zawiera w sobie szereg obiektywnie powtarzalnych problemów, które każdy profesjonalny pełnomocnik (w tym wypadku osoba zdająca) powinien dostrzec i – należycie uzasadniając – podnieść w treści rozwiązania. Zauważenie i odpowiednia interpretacja oraz ocena prawna tych problemów jest istotnym kryterium egzaminacyjnym. W niniejszej sprawie skarżąca tego kryterium nie spełniła. Wobec tego Sąd podzielił argumentację Komisji II Stopnia (Odwoławczej) co do istotnych jej stwierdzeń. Wnioski tego organu zostały przedstawione po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie i właściwie uzasadnione. Stwierdzone uchybienia w rozwiązaniu zadania egzaminacyjnego, a w szczególności niedostrzeżenie istoty problemu zadania z zakresu prawa administracyjnego przez niewskazanie w skardze o przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania bez odniesienia do problematyki wznowienia postępowania, uzasadniają stwierdzenie, że zdająca nie wykazała się na egzaminie z zakresu prawa administracyjnego wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania, niezbędną do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Sporządzona przez zdającą skarga nie odpowiada bowiem wymogom profesjonalnego opracowania prawniczego. Nie jest wystarczającym sporządzenie poprawnej formalnie skargi, skoro jej uzasadnienie nie wskazuje na zrozumienie zagadnienia zawartego w zadaniu i nie zawiera poprawnego prawniczego wywodu. B.K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 364 ust. 10 u.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe dokonanie oceny za piątą część egzaminu radcowskiego de facto metodą 0-1, podczas gdy wskazany przepis nakazuje dokonywać oceny przy zastosowaniu pięciostopniowej skali ocen; b) art. 365 ust. 2 u.r.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie za prawidłowe wystawienie negatywnej oceny za piątą część egzaminu radcowskiego pomimo poprawności zaproponowanego przez skarżącą sposobu rozstrzygnięcia problemu egzaminacyjnego, tj. sporządzenia skargi, spełnienia przez sporządzoną przez skarżącą na egzaminie skargę wymogów formalnych skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, sformułowania w skardze prawidłowego i uwzględniającego interes reprezentowanej strony wniosku o uchylenie postanowień organu I i II instancji opartego na prawidłowo postawionych i uzasadnionych zarzutach naruszenia przepisów prawa, tj. pomimo prawidłowego rozwiązania zadania egzaminacyjnego pod względem formalnym i materialnoprawnym z uwzględnieniem interesu strony; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 365 ust. 2 i art. 364 ust. 10 u.r.p. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organu administracji II instancji rażąco naruszyło wymienione przepisy prawa; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 368 ust. 14 u.r.p. w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314) i art. 139 k.p.a. przez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia przez organ Ii instancji zasady związania zarzutami odwołania i zaakceptowanie dokonanego przez ten organ ponownego sprawdzenia pracy egzaminacyjnej skarżącej; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z prawem materialnym - art. 365 ust. 2 u.r.p. poprzez niedostrzeżenie z urzędu przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ administracyjny II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację uzasadniającą w ocenie jej autora zasadność zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Zakres kontroli kasacyjnej wyznaczają wskazane przez stronę podstawy zaskarżenia, co oznacza, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odniesienie się do zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 364 ust. 2 cyt. ustawy o radcach prawnych, egzamin radcowski składa się z pięciu części pisemnych, przy czym piąta część egzaminu polega na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa administracyjnego polegającego na przygotowaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do jej wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny (ust. 8). Jest okolicznością bezsporną, że przedmiotem niniejszego postępowania jest negatywna (niedostateczna) ocena zadania z zakresu prawa administracyjnego przy następującej skali ocen (art. 364 ust. 10): pkt 1 oceny pozytywne: a) celująca (6) b) bardzo dobra (5) c) dobra (4) d) dostateczna (3)pkt 2 – ocena negatywna – niedostateczna (2). W ramach oceny prac pisemnych obejmujących części od drugiej do piątej wprowadzono kryteria oceny określone w art. 365 ust. 2 cyt. ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że przy ocenie każdego z zadań z części drugiej do piątej oceniający biorą pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Powyższe kryteria oceny muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z nich świadczy o braku przygotowania do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, które polega na świadczeniu pomocy prawnej, która ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywania (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o radcach prawnych). Z powyższego wynika, że ocenę pozytywną może uzyskać rozwiązanie zadania, które spełnia kryteria określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, czyli jest poprawne pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje zdający. Z uzasadnienia ocen cząstkowych egzaminatorów i niepodważonych w zaskarżonej uchwale wynika, że zachowane zostały jedynie wymogi formalne skargi. Zatem błędy w rozwiązaniu zadania spowodowane brakiem spełnienia pozostałych kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych nie mogą być kwestionowane w ramach czterech stopni oceny pozytywnej. Wyłącznie spełnienie wszystkich kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych pozwala zastosować skalę ocen pozytywnych. Nie można zgodzić się z zarzutem stawianym Sądowi I instancji naruszenia art. 365 ust. 2 cyt. ustawy poprzez zaaprobowanie negatywny oceny zadania pomimo prawidłowego jego rozwiązania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niebudzący wątpliwości wynikają przyczyny, dla których Sąd ten podzielił stanowisko Komisji Egzaminacyjnej (Odwoławczej) odnośnie nieprawidłowości w sporządzeniu skargi do WSA na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie przywołała w skardze stanu prawnego właściwego dla problematyki dotyczącej wznowienia postępowania, a w szczególności odmowy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a.), a przywołany stan prawny odnosił się do postępowania w trybie zwykłym (np. art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a.) dotyczącym pozwolenia na budowę. W świetle tego, co wyżej powiedziano, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 364 ust. 10 i art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w sposób określony w pkt 1a i b skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2, 3, 4 skargi kasacyjnej), w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów podniesionych w pkt 3, które sprowadzają się do zaakceptowania przez Sąd I instancji "ponownego sprawdzenia pracy egzaminacyjnej skarżącej" i naruszenia przez to wymienionych w tym pkt przepisów prawa. Z uzasadnienia uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia rzeczywiście wynika, że dokonano "weryfikacji opinii egzaminatorów (...) w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia", jednak ocen tych nie zakwestionowano. Sąd I instancji wyraził pogląd, że ww. Komisja jest uprawniona do oceny pracy pisemnej w oparciu o cały materiał dowodowy w ramach swobodnej oceny dowodów. Powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W myśl art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowanie, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie zastosowanie przepisów z jednej regulacji prawnej w innej regulacji w żadnym wypadku nie może niweczyć rozwiązań przyjętych w regulacji, w której przepisy mają być stosowane. Przepis art. 388 ust. 9 ustawy o radcach prawnych stanowi, że do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, jednak procedura odwoławcza nie została uregulowana w ustawie. Dalej podkreślić trzeba, że w art. 368 ust. 14 ustawy o radcach prawnych, ustawodawca działając zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, obejmujące m.in. określenie trybu i sposobu działania komisji odwoławczej. W oparciu o delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314). Z przepisu § 5 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia wynika, że przewodniczący komisji odwoławczej wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze zakres odwołania i wiedzę członków komisji z zakresu prawa objętego odwołaniem. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia przewodniczący lub członek komisji sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. W myśl z kolei § 5 ust. 4 rozporządzenia komisja głosuje nad ostateczną oceną z tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie w sprawie uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanych uregulowań wynika, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części jest błędne, jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jakie inne uchybienia w pracy egzaminacyjnej zarzuciła Komisja Egzaminacyjna II stopnia w porównaniu z Komisją I stopnia. Komisja nie naruszyła art. 139 k.p.a., bowiem nie orzekła na niekorzyść strony. Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 4 skargi kasacyjnej "poprzez niedostrzeżenie z urzędu przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ administracyjny II instancji". Otóż podnieść należy, że wydanie decyzji uznaniowej następuje wówczas gdy organ administracji, w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa. Uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw wyniku egzaminu radcowskiego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno komisja, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 366 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jak też rozpatrująca na zasadzie art. 368 ust. 9 i 10 ustawy o radcach prawnych odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja Egzaminacyjna II stopnia są związane treścią art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Z powołanej normy wynika jednoznacznie, że uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen z wszystkich części egzaminu radcowskiego stwarza dla komisji egzaminacyjnych obu instancji obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne) i konsekwentnie uzyskanie z jednego zadania oceny niedostatecznej stanowić musi o negatywnym wyniku egzaminu. W tak ukształtowanym normatywnie sposobie podejmowania decyzji o wyniku egzaminu radcowskiego trudno dopatrzeć się charakterystycznej dla uznania administracyjnego możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego jest zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy, który stanowią rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia. W tych okolicznościach nie mogła Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przekroczyć granice uznania administracyjnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w pkt 2 skargi kasacyjnej uniemożliwia ocenę jej zasadności. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania przepisów prawa, które w jej ocenie zostały naruszone w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz wykazania, na czym polegało to naruszenie i czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 446). Autor skargi kasacyjnej poza przywołaniem w treści zarzutu przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone, nie wykazał w jaki sposób zostały naruszone poza stwierdzeniem, że organ II instancji "rażąco naruszył wymienione przepisy prawa". Uzasadnienie omawianego zarzutu sprowadza się do powtórzenia jego treści wynikającej z pkt 2 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować ani uściślać bądź w inny sposób korygować zarzutów skargi kasacyjnej bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.