II OZ 1195/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1067/17 o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na orzeczenie Komisji [...] z dnia [...]października 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1067/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Miejskiej [...] (dalej powoływanej jako skarżąca) na orzeczenie Komisji [...] (dalej określanej jako Komisja) z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości. Sąd przyjął, że orzeczenie doręczone zostało skarżącej w dniu 14 listopada 2007 r., zatem skarga złożona w dniu 7 lipca 2017 r. została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Orzeczenie to uprawomocniło się. Kolejnym postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 88 p.p.s.a., odrzucił złożony wraz ze skargą wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Sąd I instancji motywując podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 87 § 1 p.p.s.a. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że datą ustania przyczyny uniemożliwiającej wniesienie skargi jest dzień doręczenia jej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 (30 czerwca 2017 r.), w którym przesądzono o możliwości i trybie zaskarżenia orzeczeń Komisji. W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, iż orzeczenia Komisji wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1798; dalej powoływanej jako ustawa) nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 1071, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a,) i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1570/06. Jednakże zauważył, że powołane przepisy stały się przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10 (Dz.U. z 2013 r., poz. 432) orzekł, że art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z art. 165 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 ustawy nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, aczkolwiek nie przesądził tego, czy orzeczenia stanowią decyzję lub rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie Komisji przesądzona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., nie zaś - jak utrzymuje skarżąca - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. Mając na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 11 kwietnia 2013 r., Sąd uznał tę datę za dzień, w którym stworzona została możliwość wnoszenia do sądu administracyjnego skarg na orzeczenia Komisji. W jego ocenie osoba mająca interes prawny w zakwestionowaniu orzeczenia Komisji mogła wystąpić ze skargą wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia w terminie siedmiu dni od daty ogłoszenia wyroku Trybunału. Sąd stwierdził również, że skarżąca po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie podjęła żadnych czynności mających na celu zaskarżenie orzeczenia Komisji, natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wniosła po upływie czterech lat od daty jego ogłoszenia. Na powyższe postanowienie odrzucające wniosek o przywrócenie terminu zażalenie złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zarzuciła mu naruszenie art. 87 § 1 w zw. z art. 88 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, że możliwość zaskarżenia orzeczeń Komisji do sądu administracyjnego wraz z opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego miała jedynie charakter potencjalny, gdyż moc powszechnie wiążącą i walor ostateczności mają jedynie takie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których orzeczono utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego poddanego kontroli pod względem zgodności z Konstytucją RP. Wskazała, że powołane orzeczenie nie spowodowało utraty mocy art. 33 ust. 5 ustawy oraz nie przesądziło, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję, czy rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo. Jej zdaniem Trybunał Konstytucyjny stwierdził jedynie, że przychylna interpretacja art. 33 ust. 5 ustawy nie wyklucza dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, że dopiero na skutek wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. powzięła ostatecznie wiedzę o możliwości, a w szczególności o trybie zaskarżenia orzeczeń Komisji. Odpowiedź na zażalenie wniósł uczestnik postępowania - Gmina [...] domagając się jego oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu należy wnieść do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Spóźniony wniosek podlega zaś odrzuceniu (art. 88 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istotnym było, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ustalenie daty, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przesądzone już bowiem zostało w powołanym na wstępie postanowieniu tego Sądu, że skarga, złożona w dniu 7 lipca 2017 r., została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i z tego powodu została odrzucona. Zasadnie dostrzegł Sąd I instancji, że pierwotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, iż orzeczenia Komisji wydawane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy nie są decyzjami administracyjnymi i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Ta linia orzecznicza została jednak zmieniona po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10 (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2013 r. poz. 432), w którym Trybunał orzekł, że art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji, jest zgodny z art. 165 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że nie było celem ustawodawcy wykluczenie wszelkich środków prawnych przeciwko zapadłemu orzeczeniu wydanemu przez Komisję. W tym kontekście nie wykluczył możliwości uruchomienia na drodze administracyjnej nadzwyczajnych środków służących weryfikacji orzeczeń administracyjnych: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności albo uchylenia lub zmiany ostatecznego orzeczenia Komisji. Trybunał stwierdził również, że na gruncie art. 33 ust. 5 ustawy nie jest wykluczona sądowa kontrola zgodności z prawem wydanego orzeczenia Komisji, chociaż nie przesądził, czy orzeczenie jest decyzją lub innym aktem administracyjnym. Zarzuty skarżącej zawarte w zażaleniu de facto sprowadzają się do twierdzenia, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu określony w art. 87 § 1 p.p.s.a. mógł rozpocząć swój bieg dopiero od dnia 30 czerwca 2017 r. W tym bowiem dniu skarżąca, jak twierdzi, otrzymała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 wraz z uzasadnieniem, w którym sprecyzowano tryb wnoszenia skarg na orzeczenia Komisji, jako skargi na decyzję administracyjną. Zarzuty te nie są zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że zagadnienie, od jakiej chwili należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi na orzeczenia Komisji było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 600/18, LEX nr 2528096 i z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 772/18, LEX nr 2519957 (w innych sprawach ze skarg na orzeczenia Komisji) jednoznacznie przyjął, że po pierwsze orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną (podzielając tym samym pogląd zawarty w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r.) i po drugie nie można przyjmować, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi następuje dopiero od wydania czy też doręczenia powołanego ostatnio orzeczenia. Uwzględnić trzeba, że w wyroku, na który powołuje się skarżąca, Sąd sprecyzował, że orzeczenie Komisji jest aktem administracyjnym indywidualnym, o który mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem decyzją administracyjną i w konsekwencji nakreślił tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że uprzednio przed tą datą możliwość zaskarżenia orzeczenia była wyłączona, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Odwołując się najpierw do argumentacji zawartej w przytoczonych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd, że przepisy p.p.s.a. nie wprowadzają regulacji w zakresie konsekwencji prawnej wykładni przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dla następstw prawnych podważenia decyzji administracyjnej. Następstw prawnych dla podważenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego nie wyprowadza się tylko z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale też z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak w tych przepisach podstaw ustawowych do obalenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego na podstawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniającego linię orzecznictwa w zakresie prawa skargi na określone przedmiotowe działanie organu wykonującego zadania administracji publicznej. Takie zawężenie obalenia mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego zamyka regulacja podstaw wznowienia postępowania sądowego do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i rozstrzygnięcia organu międzynarodo-wego. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego po jego opublikowaniu nie mogło już stanowić przedmiotu sporu, że orzeczenie Komisji jest aktem administracyjnym, wydanym przez organ administracji w sprawie z zakresu administracji publicznej, na które uprawniona osoba może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Okoliczność, że Trybunał nie zajął jednoznacznego stanowiska w kwestii, jaki charakter ma orzeczenie Komisji nie oznacza samo przez się, że wyłączona była możliwość zaskarżenia tego aktu do sądu i poddania go kontroli zgodności z prawem w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przede wszystkim wnioskowania o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wszak kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., obejmuje orzekanie nie tylko w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem nieprzesądzenie w orzecznictwie przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną nie pozbawiał skarżącą możliwości wniesienia takiego wniosku i wykazywania braku winy w uchybieniu terminu. Nie ma również znaczenia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie eliminował z porządku prawnego ocenianych przepisów ustawy, skoro miał charakter orzeczenia interpretacyjnego. Istotny jest bowiem pogląd prawny wyrażony w wyroku wskazujący na możliwość poddania kontroli sądowoadministracyjnej orzeczenia Komisji i tym samym stosowania instytucji procesowych zawartych w ustawie normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, w tym instytucji przywrócenia terminu. Całokształt rozważań prowadzi do akceptacji stanowiska Sądu I instancji, że po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego istniała w sensie obiektywnym możliwość wnioskowania o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji z dnia [...] października 2007 r. oraz wniesienia skargi. Skarżąca nie naprowadza innych okoliczności mogących usprawiedliwiać niewniesienie takiego wniosku w siedmiodniowym terminie od promulgacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim by występowały po jej stronie nadzwyczajne okoliczności, których nie można było przezwyciężyć. Skoro wniosek taki złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 87 § 1 p.p.s.a. słusznie ocenił go Sąd I instancji jako spóźniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.