II OSK 1354/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 860/05 w sprawie ze skargi L. C. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., II SA/Bk 860/05 oddalił skargę L. C. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu budowlanego - obory wraz ze zbiornikiem na gnojówkę zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości G. gmina S.. W wyniku pisma A. R. informującego, iż rezygnuje on z funkcji kierownika budowy u inwestora L. C. K., który rozpoczął budowę zbiornika na gnojówkę niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a także rozpoczął użytkowanie obory, organ I instancji pismem z [...] stycznia 2005 poinformował inwestora o kontroli budowy która miała nastąpić w dniu [...] stycznia 2005 r. Jednak w dniu [...] stycznia 2005 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu tej budowy wraz z dziennikiem budowy, w którym znalazł się wpis kierownika budowy Z. B. stwierdzający częściowe użytkowanie obiektu. W trakcie kontroli obiektu ustalono, że budynek obory częściowo już użytkowany, został wykonany z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast zbiornik na nieczystości został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 54 w zw. art. 81 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniósł w dniu [...] stycznia 2005 r. sprzeciw do użytkowania obory wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne i 3 komorowym zbiornikiem na gnojówkę na działce nr [...] w G. gm. S. i wymierzył L. C. K. karę w wysokości 5.000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku wniesionego przez L. C. K. odwołania organ II instancji decyzją z [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzją z [...] lipca 2003 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia budowlanego na budowę przedmiotowego obiektu. Inwestor zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, ale w punkcie 3 pouczenia zawartego w decyzji znajdował się zapis, że do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Skoro więc w dniu [...] stycznia 2005 r. stwierdzono użytkowanie obiektu, to zgłoszenie z [...] stycznia 2005 r. o zakończeniu budowy nie było skuteczne. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, co do bezprawnego rozpoczęcia użytkowania obiektu. W skardze do Sądu I instancji L. C. K. zakwestionował, że w sprawie doszło do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Podniósł także naruszenie art 35 k.p.a. przez rozpoznawanie jego odwołania przez prawie 6 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że nie budzi wątpliwości ustalenie, iż w toku dokonanej kontroli w dniu [...] stycznia 2005 r. przedmiotowy obiekt był już użytkowany, mimo iż od dnia zgłoszenia przez skarżącego upłynęło zaledwie 7 dni. Zgodnie z art 54 prawa budowlanego do użytkowania obiektu można przystąpić dopiero po zawiadomieniu organu nadzoru o zakończeniu budowy, gdy w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia nie złoży on sprzeciwu w drodze decyzji. Dlatego zawiadomienie skarżącego z [...] stycznia było nieskuteczne - uniemożliwiło ono użytkowanie obiektu. Zauważono, iż prawidłowość zastosowania wobec skarżącego sankcji z art 57 ust. 7 w zw. z art 59f ust. 1 Prawa budowlanego, to jest kary pieniężnej za samowolne użytkowanie obiektu została ustalona w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 510/05. Dodano też, że na trafność sprzeciwu wniesionego przez organ nadzoru wskazuje oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektów budowlanych z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, ale kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej stanowi przedmiot odrębnego postępowania i nie podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, że w sprawie nie naruszono art 35 k.p.a., bowiem pismo skarżącego początkowo potraktowano jako skargę i w dniu [...] lutego 2005 r. udzielono na nią odpowiedzi. Dopiero pismo uzupełniające wniesione przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2005 r. wskazywało, że w istocie złożył on odwołanie od sprzeciwu organu I instancji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L. C. K. zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając "zaskarżonej decyzji" naruszenie prawa procesowego i materialnego mające wpływ na wynik sprawy polegające na: 1) naruszeniu prawa formalnego w postaci art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 2) naruszenie prawa formalnego w postaci art. 35 k.p.a. poprzez nadmierną zwłokę w prowadzeniu postępowania; 3) naruszenie prawa formalnego w postaci art. 6, 9, 12 k.p.a. poprzez doręczenie stronie pisma z [...] marca 2003 r. dopiero [...] maja 2005 r. oraz przewlekłość postępowania w sprawie, co spowodowało, że strona została narażona na szkodę majątkową i niemajątkową. Wniesiono o: "1/ zmianę zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania; ewentualnie o: 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zwrot kosztów postępowania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że od początku inwestycji kierownikiem budowy był A. R., który jednak niezgodnie z planem rozpoczął budowę zbiornika na gnojownice i zbiornika na nieczystości płynne, dlatego skarżący z dniem [...] września 2004 r. zwolnił go z tej funkcji, którą od [...] października 2004 r. pełnił Z. B.. Budowa została zakończona [...] stycznia 2005 r., a następnego dnia skarżący zawiadomił organ I instancji o zakończeniu budowy. Organ ten w dniu [...] stycznia 2005 r. zgłosił swój sprzeciw i wymierzył skarżącemu karę w wysokości 5.000 zł. Organ II instancji dopiero po 6 miesiąca rozpoznał przedmiotową sprawę, czym naruszył przepisy art 35 § 1 i 3 k.p.a. Pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2005 r. mimo, że zatytułowane "skarga" od razu organ powinien zakwalifikować jako odwołanie, ewentualne, jeżeli miał wątpliwości wezwać stronę do wypowiedzenia się na ten temat w odpowiednim terminie. Postanowienie z dnia [...] marca 2003 r., skarżący otrzymał dopiero z pismem z dnia [...] maja 2005 r., co było niedopuszczlnym niedopatrzeniem organu. Organ dopuścił do tego, aby strona z powodu nieznajomości prawa poniosła szkodę. Organ odwoławczy nie wyjaśnił stronie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy formułując rozstrzygniecie językiem trudnym i posługując się mało zrozumiałymi zwrotami. Naruszył w ten sposób przepisy k.p.a. co w znaczącym stopniu wpłynęło na prawa skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną składa się od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom. W sposób niewątpliwy zgłoszone zarzuty nie są skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, czy też postępowaniu przed tym Sądem poprzedzającym wydanie tego wyroku, lecz skierowane są w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. Świadczą o tym użyte w treści skargi kasacyjnej sformułowania: "Zaskarżonej decyzji zarzucam", "wnoszę o zmianę zaskarżonej decyzji...", "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ...". Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż podnoszone w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji. Postawione zarzuty skierowano wprost w stosunku do tych organów. Podniesione wady skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przestawionych zarzutów. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.