I OSK 3138/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 357/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 357/12), oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Burmistrz Miasta B. odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego na zakup żywności - w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zm.) wskazując, że wnioskodawczyni wprawdzie spełnia kryterium dochodowe, uprawniające ją do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie, skoro jednak przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2011 r. a decyzją z dnia [...] września 2011r., wydaną z tego samego tytułu, przyznano jej świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie po [...] złotych miesięcznie w okresie od dnia [...] września do [...] grudnia 2011r., to należało uznać, że pomoc w tej formie została już stronie udzielona a brak było jednocześnie podstaw do jej rozszerzenia. Organ podkreślił przy tym, że kwota udzielonego zasiłku nie odbiegała od średniej wysokości świadczeń, udzielanych w tym okresie innym osobom i rodzinom z przeznaczeniem na zakup żywności ([...] zł). Z uwagi zaś na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej i dużą ilość osób potrzebujących wsparcia, Ośrodek ten nie był w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskodawczyni. Na skutek wniesionego przez J. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło w pełni wyrażone w niej stanowisko podkreślając, że zawarty w art. 7 w/w ustawy z dnia [...] grudnia 2005 r. obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów, dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej, obligował organy udzielające tej pomocy do kierowania się ustawowymi przesłankami określonymi w art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), to jest koniecznością dostosowania rodzaju świadczenia do konkretnej sprawy, uwzględnieniem potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc oraz możliwościami samego ośrodka pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wyjaśnił, że J. S.zamieszkuje wraz z matką H. P. Obie te osoby są przewlekle chore i niepełnosprawne, przy czym H. P. ma orzeczoną niepełnosprawność w znacznym stopniu, a odwołująca się jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym (ma orzeczoną częściową niezdolność do pracy od [...] listopada 2002r. do [...] marca 2013 r.). Schorzenie jej jest przeciwwskazaniem do pracy przy maszynach w ruchu, urządzeniach elektrycznych i na wysokościach. Może więc pracować, ale tylko w warunkach pracy chronionej i z tego powodu od dłuższego czasu jest bezrobotną. Zdaniem organu, matka z córką prowadziły wspólne gospodarstwo domowe, co wynikało m. in. z braku po stronie wnioskodawczyni własnego dochodu. Źródłem utrzymania rodziny było: świadczenie emerytalne H. P. w wysokości netto [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz świadczenie pieniężne przyznawane w zakresie dożywiania w wysokości [...] zł. Kolegium zwróciło uwagę, że podczas wywiadu środowiskowego strona podała, że na leki wydała [...] zł. na żywność - w zależności od możliwości finansowych i [...] zł na energię elektryczną. Poza tym nie podała żadnych innych wydatków i odmówiła udzielenia informacji, gdzie obecnie leczy się matka, jaki jest jej stan zdrowia, jakie ponosi wydatki na leczenie. Ponadto, Kolegium zaznaczyło, że strona razem z matką korzysta z pomocy państwa w regulowaniu czynszu za mieszkanie, nie ma własnych środków pieniężnych, aby ponosić inne koszty utrzymania mieszkania, zakupu żywności, środków czystości, leków, ubrań. Powyższe – zdaniem Kolegium – skutkowało tym, że nie można było uznać za uzasadnione twierdzeń odwołującej się, iż prowadziła ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, zważywszy, że nie była w stanie samodzielnie się utrzymać. Organ odwoławczy przyjął więc, że J. S. nie spełniała kryterium dochodowego, uprawniającego ją do zasiłku celowego z pomocy społecznej, ale jednocześnie podkreślił też, że była objęta pomocą - w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – i z tego tytułu, w każdym miesiącu od początku roku 2011 otrzymuje świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł a brak było podstaw do rozszerzenia tej pomocy. Zaakcentowano także, iż w listopadzie 2011 r. odwołująca się otrzymała specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup opału. Na wyżej przedstawioną decyzję, J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła Kolegium, iż wadliwie ustaliło, że wspólnie z matką prowadzi gospodarstwo domowe. Twierdziła, że jest osobą samotną a nawet, gdyby uznać iż gospodaruje wspólnie z matką, to i tak kryterium dochodowego nie przekroczyła. Skarżąca wskazywała w tym miejscu na uchwałę Rady Miasta B., która podniosła to kryterium do 175 % dochodu, tj. do kwoty 1250 złotych. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki, powołując się na art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej, definiujący pojęcie rodziny, jako podmiotu, który tworzą osoby spokrewnione, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, wskazywał, że wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić koncentrację w nim aktywności życiowej każdej z osób zamieszkujących. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wspólne zamieszkanie i gospodarowanie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zachodziło zatem wówczas, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Wspólne gospodarowanie – jak wywodził Sąd - polegało zatem na wspólnym pokrywaniu kosztów: mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólnym decydowaniu o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. W tej sytuacji, Sąd Wojewódzki przyjął, że nie można było uznać skarżącej za osobę samotnie gospodarującą, gdyż zajmowała ona wraz z matką lokal mieszkalny o powierzchni [...] m2, składający się z pokoju, kuchni i łazienki, przy czym obie zamieszkujące korzystały z tego samego wyposażenia mieszkania. Na zasadność powyższego poglądu, zdaniem Sądu, nie wpływała również argumentacja skarżącej, że we wspólnym mieszkaniu matka i córka miały - każda dla siebie - wydzielony odrębny metraż, bowiem w przypadku skarżącej, wynosić miał on [...] m2, a w przypadku matki – [...] m2.. Tak samo należało – w ocenie Sądu – potraktować twierdzenia skarżącej, że matka jej nie korzysta z gazu ani z jej urządzeń, bowiem pozostawało to w sprzeczności z informacjami zawartymi w wywiadzie rodzinnym z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżąca nie mogła być uznaną za prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe bowiem nie posiadała własnych środków utrzymania. Uzyskiwane przez nią środki pieniężne ([...] zł dodatku mieszkaniowego i [...] zł zasiłku na dożywianie) nie wystarczały na zaspokajanie jej potrzeb. W rezultacie Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, z którą wspólnie opłaca nie tylko czynsz za mieszkanie, lecz również wspólnie ponosi pozostałe koszty związane z jego użytkowaniem, w tym opłaty za media. Jednocześnie jednak, Sąd podkreślił, że przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie oznaczało, iż skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego uprawniającego ją do świadczeń przewidzianych ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W tym bowiem przypadku, podstawę ustalenia takiego kryterium stanowiły przepisy uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314). Na ich zasadzie, kryterium uprawniające do otrzymania zasiłku podwyższono do 175% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że stanowisko Kolegium o przekroczeniu kryterium dochodowego przez J. S. nie było trafne, ale okoliczność ta nie miała jednak, na gruncie przedmiotowej sprawy, znaczenia. Podstawą odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na dożywianie w miesiącu grudniu 2011 r., stanowił bowiem fakt, że skarżącej został już przyznany zasiłek, na tej samej podstawie, na okres od [...] września do [...] grudnia 2011r., a ponadto organ udzielający pomocy nie miał możliwości, aby zaspokoić wszystkie potrzeby osób oczekujących pomocy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a a w szczególności: -) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżąca J. S. nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe /matką zajmuje się opiekun, a skarżąca z uwagi na stan zdrowia nie może sprawować opieki, skarżąca ma własne dochody a matka otrzymuje emeryturę/, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego, -) art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez niezastosowanie, przez błędne ustalenie dochodu skarżącej przez wliczenie do dochodu kwoty [...] zł decyzją wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2011 r., znak [...] na okres od [...] września 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., podczas gdy do dochodu nie wlicza się jednorazowego świadczenia pieniężnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano w szczególności, że pomoc przyznana skarżącej kasacyjnie innymi decyzjami, na podstawie tej samej podstawy, nie czyni niemożliwym uwzględnienie jej żądania o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Ograniczenie takie nie wynika ani z przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ani z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie pomocy, w formach określonych w każdej z w/w ustaw, uzależnione jest jedynie od spełnienia kryteriów w nich określonych, które skarżąca spełniała. Skarżąca kwestionowała też stanowisko, że skoro otrzymała zasiłek na dożywianie na okres od [...] września 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., to nie przysługuje jej prawo do zasiłku z tego samego tytułu na miesiąc grudzień 2011 r., gdyż wniosek o przyznanie jej tego rodzaju świadczenia złożyła w dniu [...] grudnia 2011 r. a więc po okresie na kiedy ww. pomoc została jej wcześniej udzielona. Podnosiła również, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły wysokość uzyskiwanego przez nią dochodu, doliczając do niego kwotę [....] zł zasiłku. Przede wszystkim zaś, w ocenie skarżącej, Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że prowadziła ona wspólnie z matką gospodarstwo domowe. Akcentowała, że niezasadnie przyjęto, iż pozostaje na utrzymaniu matki oraz, że nie uzyskuje żadnego dochodu, gdyż otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. miesięcznie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie tylko okazały się nieuzasadnione, ale zostały również sformułowane w sposób niewłaściwy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, którego wniesienie, jak i sporządzenie jest ściśle określone przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego też powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej – z mocy art. 175 § 1 P.p.s.a. - obowiązuje przymus radcowsko-adwokacki. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wskazano - rozstrzyga zaś w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Przez zarzuty te zaś należy rozumieć konkretne przepisy prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone w postępowaniu przed sądem i instancji. Z tej zatem przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do rozszerzania, określonych w skardze kasacyjnej, zarzutów czy domyślania się, co autor skargi kasacyjnej, chciał wyrazić. W związku z powyższym podkreślić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób prawidłowy, to jest odpowiadający wymogom art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a przede wszystkim wyczerpujący. Tych wymogów nie spełnia zaś skarga kasacyjna, w której w zostały przytoczone jedynie niektóre zarzuty. Taki zaś wniosek wypływa ze sformułowania, iż skarga kasacyjna jest oparta "w szczególności" na przywołanych w niej przepisach. Ponadto, skarżąca kasacyjnie sformułowała jedynie zarzuty procesowe ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a zaliczyła doń m. in. art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czyli przepis prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wyjaśnić też trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty, dotyczące wadliwości ustaleń faktycznych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) dotyczyły kwestii prowadzenia przez skarżącą wraz z matką wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca bowiem fakt ten kwestionowała. Tymczasem o oddaleniu skargi, decydowała okoliczność, że J. S. w miesiącu grudniu 2011 r. został przyznany zasiłek na dożywianie (decyzja z dnia 21 września 2011 r. ) a Ośrodek Pomocy Społecznej w B. nie dysponował odpowiednio dużymi zasobami finansowymi, by móc tę pomoc rozszerzyć. W tej sytuacji, kwestia wysokości dochodów, uzyskiwanych przez skarżącą, nie miała praktycznie znaczenia. Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania, kryterium, uprawniające do otrzymania zasiłku, zostało bowiem podwyższone do 175% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej a zatem było na tyle wysokie, że zagadnienie, czy skarżąca prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe, czy gospodaruje osobno, nie stanowiło okroczności istotnej dla rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej a więc przepisu regulującego pojęcie dochodu, nie był uzasadniony. Jak wyżej wspomniano, podstawą rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, nie była kwestia wysokości uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co słusznie zresztą podkreślił Sąd Wojewódzki. Należy w tym miejscu podzielić też w pełni pogląd Sądu I instancji, iż przyznanie pomocy, żądanej przez skarżącą, nie było wyłącznie uzależnione od tego, czy spełnia ona wszystkie, określone ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’, wymogi. Nawet bowiem, jeżeli przyjąć, że stan zdrowia i sytuacja materialna J. S[...], uzasadniały przyznanie jej również zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu grudniu 2011 r., Burmistrz Miasta B[...], wydając w tym przedmiocie decyzję, zobligowany był, oprócz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), uwzględnić również interes innych osób, objętych tego rodzaju pomocą. W tym zakresie miał zatem rozważyć swoje możliwości finansowe przewidziane na ten cel. Skoro możliwości te uniemożliwiały udzielnie skarżącej pomocy w tak szerokim – jak tego żądała - zakresie, to nie można było organom a następnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucić naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postępowaniu, uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.