IV SAB/Wr 1388/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. V. Y. (dalej: strona skarżąca, strona) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda) postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył w dniu 25 września 2019 r. W dniu 11 lutego 2020 r. strona złożyła odciski palców oraz przedłożyła aktualne załączniki. Dalej podniesiono, że w dniu 7 września 2020 r. skarżący uzupełnił wniosek o informacje z ZUS, a w dniu 15 grudnia 2020 r. przedłożył – aktualny załącznik nr 1 do wniosku, informację o zmianie adresu zamieszkania oraz umowę najmu mieszkania. Po upływie 18 miesięcy od złożenia wniosku skarżący wniósł natomiast ponaglenie oraz skargę do sądu administracyjnego. Wskazując na przepisy art. 12, art. 35 § 1 -3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) skarżący zwrócił uwagę, że czynności podjęte przez organ po prawie dwóch latach od złożenia wniosku są powtarzalne, nie wymagają wielkiego nakładu pracy i mogły zostać podjęte już w dniu złożenia wniosku. Końcowo skarżący podniósł, że Wojewoda uchybił obowiązkowi z art. 36 k.p.a., albowiem nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie podał przyczyn tego stanu rzeczy. Na tej podstawie strona wniosła o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz o przyznanie kwoty 9.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody D. na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony wpłynął do Wojewody w dniu 25 września 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsza czynność procesowa organu miała miejscu w dniu 11 lutego 2020 r. i było nią pobranie od strony odcisków palców. Kolejne czynności procesowe organu miały miejsce w dniu 19 sierpnia 2021 r. i polegały na wdrożeniu procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) oraz na pisemnym wezwaniu strony, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a i 1b oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do przedłożenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1. Organ jednocześnie poinformował stronę, że do wniosku dołączono błędnie uzupełniony załącznik nr 1. Jak wynika z akt sprawy, na dzień orzekania Sąd nie dysponował informacją o tym, by organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji lub w inny formalny sposób zakończył postępowanie administracyjne. Powyższe uprawnia Sąd do wniosku, że opisane wyżej czynności były jedynymi czynnościami, jakie organ podjął w sprawie. Przy czym należy dostrzec, że czynności procesowe ukierunkowane na rozpatrzenie sprawy, jakie organ podjął w dniu 19 sierpnia 2021 r. nastąpiły po upływie 20 miesięcy do złożenia wniosku. W tych wliczeniach Sąd uwzględnił okres czasowego wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym z powodu Covid-19 r. Nie można również nie dostrzec, że czynności procesowe, jakie Wojewoda podjął w dniu 19 sierpnia 2021 r., miały miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego. Przedstawione dotąd fakty niewątpliwie wskazują na to, że w sprawie doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Podjęcie przez Wojewodę pierwszych czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie sprawy dopiero po 20 miesiącach od wpływu wniosku niewątpliwie nie może być uznane za realizację zasady szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy w możliwie szybkim terminie. Konsekwencją opieszałości organu jest wypełnienie normy z 37 § 1 pkt 1 k.p.a., na skutek niesprawnego działania organu postępowanie trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powodu niewystarczającej obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie należy do skomplikowanych, nie wymaga przeprowadzenia dowodów ze świadków, czy też, opinii biegłego. W ocenie Sądu, brak jest zatem argumentów dla faktu, że postępowanie w sprawie toczy się już przez okres kilkunastokrotnie przekraczający ustawowe terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Trzeba w tym miejscu odnotować, że procedura z art. 109 ust. ustawy o cudzoziemcach, którą organ wdrożył dopiero 19 sierpnia 2021 r. jest standardowym, a przy tym obligatoryjnym również elementem postępowania w sprawach tego rodzaju. Nie ma zatem usprawiedliwienia dla faktu, że procedurę tę organ podjął dopiero na skutek skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w tym samym punkcie sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W punkcie II wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem takie orzeczenie zawarł wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 1387/21, wydanym ze skargi tego samego skarżącego na bezczynność Wojewody. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do żądania sumy pieniężnej, którą Sąd przyznał stronie w sprawie IV SAB/Wr 1387/21, gdzie wystąpiły tożsame okoliczności faktyczne. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje również zmiana stanu prawnego, która miała miejsce po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie, wprowadzona na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29 stycznia 2022 r.). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.