II OSK 1812/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/09 w sprawie ze skargi M. i T. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1812/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/09 po rozpoznaniu skargi M. i T. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665/ wydaną na wniosek skarżących o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego i odmawiającą uwzględnienia tego wniosku a w wyniku uchylenia tej decyzji na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw - odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku objętego wnioskiem skarżących - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w kwestii budynku gospodarczego, którego dotyczy wniosek skarżących, toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki, zakończone ostateczną decyzją administracyjną, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/07. Organ administracji publicznej pierwszej instancji orzekający na wniosek skarżących w sprawie o pozwolenie na użytkowanie tego budynku stwierdził, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku, bowiem w myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. warunkiem pozwolenia na użytkowanie jest zakończenie budowy obiektu po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. a ponadto nie zostało do dnia 11 lipca 2003 r. wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu. Przedmiotowy obiekt natomiast jest objęty ostateczną decyzją o nakazie jego rozbiórki. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżących od powyższej decyzji stwierdził, że w sprawie zastosowano niewłaściwą podstawę prawną i z tej przyczyny orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu powołując już jednak inną podstawę materialno-prawną, to jest art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie organu II instancji w decyzji organu pierwszej instancji "zabrakło podstawy prawnej, w oparciu o którą organ może udzielić lub odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj, art. 59 Prawa budowlanego". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący podnieśli, że w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy na okoliczność, kiedy obiekt został wybudowany zaś stwierdzono arbitralnie, że został on wybudowany w 1950 roku i wyremontowany w 1992 roku. Zostały zatem naruszone art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd szeroko odniósł się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej w aspekcie przesłanek do orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie obiektu określonych w ustawie z dnia 20 maja 2007 r., jak też zauważył, że w sprawie tego obiektu zostało już wydane orzeczenie o rozbiórce, zaś skargę na nie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem, przy czym ustalenia faktyczne wskazane w tym wyroku są dla niniejszej sprawy wiążące. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 865/09 wnieśli M. T. i T. T. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jak też innych wymienionych w uzasadnieniu skargi przepisów, przez uznanie, że nie znajdują one w sprawie zastosowanie a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie, bez wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż sąd jest związany ustaleniami faktycznymi wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/07 jak też, że postępowanie na podstawie art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie może się toczyć, gdy samowola budowlana została już rozstrzygnięta innymi ostatecznymi decyzjami organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie cytuje się szereg wyroków sądów administracyjnych oraz wywodzi, iż w niniejszej sprawie dokonano wadliwych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia, bez niezbędnego przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Podnosi się też zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP ze względu na nieuwzględnienie należyte interesów skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie "w szczególności art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jak też innych wymienionych w uzasadnieniu skargi przepisów", wobec uznania przez Sąd I instancji, że nie znajdują one w sprawie zastosowania. Otóż niewątpliwie kwestia, czy w ogóle nowela do ustawy Prawo budowlane z dnia 10 maja 2007 r. może być zastosowana do rozpoznania i ewentualnego uwzględnienia wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie na podstawie przepisów tej ustawy, dotyczącego określonego w tym wniosku budynku, ma w sprawie kluczowe znaczenie. Niesporne jest w sprawie, że budynek , którego dotyczy wniosek, był już wcześniej, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie, objęty postępowaniem organu nadzoru budowlanego, które zostało zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki tego budynku. Decyzja rozstrzygająca o rozbiórce budynku stała się ostateczna, a nawet prawomocna. Przywołany w sprawie wyrok sądu administracyjnego nie uwzględnił skargi inwestora a w konsekwencji pozostaje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, która powinna być, w razie gdy inwestor dobrowolnie jej nie wykona, poddana postępowaniu egzekucyjnemu według przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej kwestionuje się pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż prowadząc postępowanie na podstawie noweli z dnia 10 maja 2007 r. organ jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania orzeczenia o rozbiórce potwierdzonymi wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie. Takie stanowisko Sądu I instancji należy w istocie rozumieć w ten sposób, iż Sąd ten miał na uwadze, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu. Nie tylko nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, na których została oparta decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, ale wręcz nie sposób uznać za prawnie dopuszczalne rozstrzyganie o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu. Gdyby wolą ustawodawcy wprowadzającego do ustawy Prawo budowlane rozwiązanie określone w noweli z 10 maja 2007 r., umożliwiające pod pewnymi warunkami pozwolenie na użytkowanie obiektu, co do którego bez regulacji tej noweli miałby wprost zastosowanie art. 48 nakazujący wydanie orzeczenia o rozbiórce, czyli w istocie legalizację samowoli budowlanej, było odstąpienie od egzekwowania już wydanych nakazów rozbiórki, w wymienionej noweli znalazłoby się w tej kwestii wyraźne postanowienie. Wręcz przeciwnie, treść ww. noweli jednoznacznie wskazuje na to, że może mieć ona zastosowanie tylko do takich samowoli budowlanych, co do których było nawet wszczęte postępowanie, jednakże nie zapadła decyzja ostateczna o nakazie rozbiórki. Przyjęcie poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że możliwa jest na podstawie ww. noweli do ustawy - Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej przez wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie, co do której istnieje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę i to z tej przyczyny, że ustawodawca nie zawarł jednoznacznego unormowania zakazującego takie rozstrzygnięcie prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięć godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, umożliwiałoby ich pomijanie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a tym samym uprawniało do postawienia zarzutu naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady praworządności - art. 2 Konstytucji RP, w związku ze wskazanym w preambule do Konstytucji obowiązkiem zapewnienia w działaniach instytucji publicznych /organów administracji publicznej/ rzetelności i sprawności. Niewątpliwie pominięcie bez wyraźnej podstawy prawnej obowiązku doprowadzenia przez organy administracji publicznej do wykonania ostatecznego i prawomocnego orzeczenia o rozbiórce byłoby pozbawione cech rzetelności i sprawności. W tym kontekście nie może być uznany za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie, bez wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż sąd jest związany ustaleniami faktycznymi wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/07 bowiem postępowanie na podstawie art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. może się toczyć nawet wówczas, gdy samowola budowlana została już rozstrzygnięta innymi ostatecznymi decyzjami organów administracji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.