II OSK 3076/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 369/17 w sprawie ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie garażu i tarasu w budynku mieszkalnym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 27 lipca 2017 r. sygn. II SA/Łd 369/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. S. i M.a S.a na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [..], nr [..], znak: [..], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie garażu i tarasu w budynku mieszkalnym. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [..]. do PINB w Łodzi wpłynął wniosek B. S. i M.a S.a (dalej także jako: skarżący) o sprawdzenie legalności budynku garażowego zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej, położonej w Łodzi przy ul. W. 8 (działka o nr ew. [..]w obrębie [..]) w odległości 0,5 m od granicy z nieruchomością stanowiącą własność wnioskodawców. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowego garażu oraz tarasu, a następnie decyzją z [..]r., nr [..], umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, decyzją z [..]r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że inwestycję polegającą na budowie budynku garażowego zrealizowano w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Dzielnicowy Łódź-Bałuty, Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej z [..]r. (nr [..]), której potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis znajduje się w aktach sprawy. Na planie zagospodarowania nieruchomości stanowiącym załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę uwidoczniono od strony nieruchomości przy ul. U. 2 budynek bez oznaczenia jego funkcji. W materiałach archiwalnych Urzędu Miasta Łodzi nie odnaleziono kompletnej dokumentacji projektowej. Analiza oryginalnego projektu budowlanego, przedstawionego przez właściciela budynku potwierdziła jednak, że inwestycja obejmowała również budowę części garażowej w poziomie piwnic oraz tarasu w poziomie parteru. Z przekroju oraz widoków elewacji wynika, że część garażowa ma wysokość 150 cm ponad poziom terenu, natomiast część o wysokości 170 cm znajduje się poniżej poziomu terenu. Projekt przewiduje wjazd do garażu poprzez pochylnię o długości 240 cm. W ścianie od strony nieruchomości przy ul. Uzdrowiskowej 2 zaprojektowano wykonanie otworu okiennego o wymiarach 150x90 cm. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość przy ul. W. 8 decyzją z [..] została podzielona na działki nr ewid. [..] Zgodnie z mapą podziału z [..] r., działka nr ewid. [..] stanowi obecnie nieruchomość przy ul. U. 2, natomiast działka nr ewid. [..] - nieruchomość przy ul. W. 8 i 8a. Linia podziału pomiędzy działkami nr ewid. [..] przebiega na mapie podziału w odległości 1 mm od ściany garażu, co biorąc pod uwagę skalę mapy (1:1000) oznacza odległość około 1 m. Organ uznał, że nie ma obecnie podstaw do kwestionowania zgodności inwestycji z normami odległościowymi wyznaczającymi dopuszczalne odległości, w jakich mogły być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do granic nieruchomości w dacie realizacji inwestycji, skoro w dacie budowy odległości te były zachowane, zaś następcze zbliżenie obiektu do granic nieruchomości wynika z późniejszych podziałów geodezyjnych nieruchomości. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane wobec obiektów będących przedmiotem postępowania wyjaśniającego, dalsze prowadzenie przez te organy postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe. Postępowanie organu I instancji organ odwoławczy uznał za poprawne pod względem merytorycznym i prawnym, a ponadto prawidłowo zakończone wydaniem decyzji umarzającej to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 27 lipca 2017 r. oddalającego skargę skarżących na decyzję z [..]r. wskazał, że w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wbrew zarzutom skargi uznaje, że decyzja ta odpowiada prawu. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń, w ocenie Sądu wynika, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem i znajdującym się nad nim tarasem został wybudowany w oparciu o wskazaną powyżej ostateczną decyzję z [..]r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego dwurodzinnego w Łodzi przy ul. W. 8. Projekt budynku wraz z załączonym opisem technicznym dowodzi, że od strony nieruchomości skarżących miał zostać wybudowany garaż, a nad nim taras. Twierdzenia skarżących, że w projekcie nie ma garaży, a wrysowane są świetliki oraz że garaże zostały dorysowane Sąd uznał za chybione, jako sprzeczne z materiałem dowodowym, dokumentującym nie tylko fakt zaprojektowania garaży, ale także pokrycie tarasów płytkami terrakoty. Zdaniem Sądu, upływ kilkudziesięciu lat od czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do momentu wszczęcia przedmiotowego postępowania niewątpliwie wpłynął na trudności dowodowe, jednakże w świetle dokumentacji, którą udało się pozyskać, organy obu instancji prawidłowo oceniły stan faktyczny i prawny sprawy dochodząc do słusznego wniosku, że obiekt został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, z której wynikała możliwość budowy zarówno garażu, jak i tarasu. Sąd zgodził się z organami, że z zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do zatwierdzonego decyzją z [..]. podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, sprawa związana z późniejszym podziałem nieruchomości nie mogła mieć wpływu na decyzję o pozwoleniu na budowę, która funkcjonuje w obrocie prawnym od [..]. W tych warunkach Sąd aprobująco odniósł się do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Za niezasadne Sąd uznał ponadto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, organy dokonały właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, a organ II instancji w sposób szczegółowy i rzetelny odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. S. oraz M. S. reprezentowani przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w celu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wyrokowi z [..]r. skarżący zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego; 2) sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zrelacjonowali stan faktyczny i podnieśli, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że odległość garażu od granicy działki wynosi ok. 1,1 m, podczas gdy w rzeczywistości wynosi zaledwie 50 cm, a zatem jest niezgodna z § 29 ust. 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.). Ponadto, zdaniem skarżących, z decyzji o pozwoleniu na budowę z [..] r. oraz dołączonej do niej mapy do celów projektowych wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało jedynie budynek mieszkalny bez garażu. Stanowisko takie skarżący szczegółowo uzasadnili na str. 4-5 skargi kasacyjnej (k. 58 verte i 59 akt sądowych) w odniesieniu do treści mapy do celów projektowych załączonej do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz - porównawczo – do treści mapy dla celów projektowych sporządzonej dla działki nr [..], której właścicielami są skarżący. Skarżący podnieśli, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wywodzi się z niej obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie, jako że garaż na sąsiedniej działce został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku, z mocy art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., samowola budowlana polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zdaniem skarżących, budynek garażowy niewątpliwie wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany był wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą ogólną, w świetle której postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej B. S. i M.a S.a doprowadziła sąd kasacyjny do stwierdzenia, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznaje na wstępie przypomnieć, że specyfiką środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego przy jego wnoszeniu (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) , co ma związek z tym, że z zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjny element stanowi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumie się zaś podanie przez stronę skarżącą kasacyjnie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ukonstytuowanie skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka prawnego połączone opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni temu środkowi odwoławczemu odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle zasady wskazanej w przywołanym na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a, sąd kasacyjny związany jest wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny, gdyż tych granic Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wymienione. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia. Na tle poczynionych uwag natury ogólnej stwierdzić trzeba, że analiza podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wskazuje, iż intencją skarżących kasacyjnie było oparcie skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane zostały przez autora skargi kasacyjnej w następujących sposób: "Zarzucam temu wyrokowi sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego", co już prima facie pozwala stwierdzić, że nie cechują się one wymaganą ustawą procesową (p.p.s.a.) precyzyjnością, umożliwiającą sądowi kasacyjnemu odniesienie się do nich merytorycznie. W petitum skargi kasacyjnej strona nie powołała żadnych przepisów natury procesowej – przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które stanowiłby dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wzorzec kontroli sprawowanej wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej również skonstruowane zostało w podobny sposób – tj. z pominięciem podania przez skarżących przepisów postępowania, które w związku z orzeczeniem Sądu I instancji zostały, zdaniem strony, przez ten Sąd naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odnalazł powołany przez jej autora tylko jeden przepis proceduralny regulujący zasady postępowania przez organy w administracyjnym toku instancji, tj. przepis art. 6 k.p.a. ustanawiający zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa. Treść normatywna tego przepisu nie pozwala uznać go samoistną skuteczną podstawę kasacyjną, gdyż prawidłowej oceny, czy organy działały na podstawie przepisów prawa dokonać można tylko w odniesieniu do konkretnych przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Brak powiązania przepisu art. 6 k.p.a. z innymi normami proceduralnymi obowiązującymi i podlegającymi zastosowaniu w sprawie, które zdaniem skarżących zostały naruszone wyrokiem Sądu I instancji, dyskwalifikuje ten zarzut jako skuteczną podstawę kasacyjną. W tożsamy sposób Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podstawę kasacyjną w ramach której przeciwko zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie skierowali zarzuty "naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy Prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego". Obowiązująca ustawa Prawo budowlane zawiera ponad 100 artykułów, w ramach których ustawodawca zawarł jeszcze większą liczbę norm prawnych. Trudno zakładać, że wszystkie te normy znalazły lub powinny znaleźć zastosowanie w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny miałby kompleksowo odnieść się do nich wszystkich, nawet, jeśli nie miały one jakiegokolwiek związku ze sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jak wskazano już powyższej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w świetle którego prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz tego, na czym to naruszenie polegało (np. wyroki NSA: z 1 września 2009 r., I OSK 1184/08; 24 listopada 2011 r., II OSK 1669/10; 2 lipca 2018 r., I OSK 233/18). Ogólne wskazanie na naruszenie przepisów danego aktu prawnego nie czyni zadość wymogom konstrukcyjnym stawianym skardze kasacyjnej, co z kolei uniemożliwia ich weryfikację, tym samym czyniąc je niezasadnymi (wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., II OSK 580/13). Naczelny Sąd Administracyjny wziął jednakże pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołują art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jako przepis przejściowy uzasadniający stosowanie m.in. do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a konkretnie art. 37 ostatnio powołanej ustawy. Zauważył jednakże, że skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznają zarazem, że "organy administracji twierdzą, że budynek garażowy został zbudowany w latach 1973-1974, dlatego w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r." (str. 3 skargi kasacyjnej). W tych okolicznościach trudno zatem przyjąć, że kwestia ta jest w sprawie sporna. Podkreślenia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja organu odwoławczego jest decyzją formalną, utrzymującą w mocy wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego, co argumentację skargi kasacyjnej nakazywałoby ukierunkować na wywodzenie wadliwości tego rodzaju wyniku sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie uczynili. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę również i to, że dopiero w uzasadnieniu skarżący sprecyzowali, o który akt prawny dotyczący warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane im konkretnie chodzi, wskazując w tym zakresie na § 29 ust. 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.). Odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za działanie nieskuteczne z tego względu, że zapatrywanie o obowiązujących w dacie budowy garażu na mocy tego aktu normach odległościowych obiektu od granicy działki sąsiedniej skarżący odnoszą do aktualnej, ich zdaniem wadliwie ustalonej odległości garażu od obecnej granicy działki, niepomni tego, że podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanowiło ustalenie, iż "zbliżenie" obiektu będącego przedmiotem postępowania do granicy ich działki było skutkiem podziałów geodezyjnych nieruchomości następczych wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżący zaniechali w drodze odpowiednich zarzutów kasacyjnych zakwestionować. Z powołanych względów, uznając, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.