I OSK 1434/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 402/07 w sprawie ze skargi P. S. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 402/07 oddalił skargę P. S. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] przeniósł P. S., pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu [...] ABW. Rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...]. Przeniesienie funkcjonariusza nastąpiło z zachowaniem prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Odnosząc się zaś do zarzutu P. S. dotyczącego konieczności zastosowania w stosunku do niego art. 118 ust. 2 organ wskazał, że art. 118 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem o charakterze fakultatywnym, co oznacza, iż jego zastosowanie każdorazowo zależy od swobodnego uznania organu administracji. Zdaniem organu w sprawie nie zachodził szczególny przypadek, który uzasadniałby zastosowanie art. 118 ust. 2. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zakwestionował rozkazu personalnego w części dotyczącej przeniesienia go na stanowisko starszego specjalisty. Zakwestionował jedynie tę część rozkazu personalnego, która dotyczyła zastosowania w stosunku do niego art. 118 ust. 1, nie zaś ust. 2 art. 118 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W związku z powyższym decyzja w pozostałym zakresie jest ostateczna i nie podlega kontroli Sądu. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego przez skarżącego rozkazu personalnego był art. 118 ust. 1 powołanej ustawy o ABW i AW, zgodnie z którym funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. W ocenie Sądu w sprawie bezspornym jest, że skarżący wyraził zgodę na przeniesienie go na stanowisko służbowe starszego specjalisty Wydziału [...] Departamentu [...] ABW. Bezspornym jest również, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe nie nastąpiło na podstawie art. 57 ust. 1 lub 2 pkt 2 i 3. Tak więc organ administracji był uprawniony do zastosowania w stosunku do skarżącego art. 118 ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu Szef ABW posiada uprawnienia w zakresie zezwolenia na zachowanie przez funkcjonariusza przeniesionego na stanowisko zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem w szczególnie uzasadnionych przypadkach, o których to uprawnieniach mowa jest w art. 118 ust. 2 ustawy. Ponadto Sąd wskazał, że art. 118 ust. 2 powołanej ustawy nie był podstawą prawną zaskarżonego rozkazu personalnego i nie miał zastosowania w sprawie. Na marginesie Sąd podniósł, że art. 118 ust. 2 ustawy jest przepisem o charakterze fakultatywnym, co oznacza, iż jego zastosowanie każdorazowo zależy od swobodnego uznania organu administracji. Przepis art. 118 ust. 1 powołanej ustawy jest przepisem ochronnym gwarantującym funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że skoro w jego sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 57 ust. 1 do 3 i umiejętności zawodowe na stanowisku naczelnika zastępcy wydziału nie były kwestionowane, a przeniesienie go na stanowisko starszego specjalisty Wydziału [...] Departamentu [...] wynikało z istotnych potrzeb jednostki, to winien mieć zastosowanie art. 118 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu oznaczałoby to bowiem, że praktycznie w każdej sytuacji, gdy przeniesienie funkcjonariusza ABW nastąpiło z innych przyczyn niż wymienione w art. 57 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 zachodziłyby szczególnie uzasadnione przypadki zezwalające na zachowanie przez funkcjonariusza prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia procedury administracyjnej w tym art. 9, 11 i 107 § 3 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. S., zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Ponadto w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia przy ograniczeniu rozpoznania materii skargi; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że art. 118 ust. 2 ustawy o ABW i AW przewidując możliwość zachowania przez funkcjonariusza przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, uzależnia zaistnienie tej możliwości od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", przy czym nie zawiera ich katalogu, nie wskazując nawet przesłanek służących zdefiniowaniu takich "przypadków". Przekazanie przez ustawodawcę Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uprawnienia do decydowania o zastosowaniu lub nie przepisu, o którym mowa, nie inkorporuje w sobie uprawnienia do rezygnacji z uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, tj. wskazania dlaczego nie zastosowano tego przepisu, dlaczego nie uznano za właściwe do zastosowania przedmiotowego unormowania okoliczności wskazywanych przez danego funkcjonariusza jako "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie skarżącego, kwestionowane w określonej części rozkazy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie zawierają jakiegokolwiek rozstrzygnięcia – ustosunkowania się w analizowanym zakresie. W ocenie skarżącego brak uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym brak wyjaśnienia, dlaczego według organu nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" w sytuacji, gdy skarżący podnosił zaistnienie przypadków umożliwiających zastosowanie przedmiotowego przepisu, prowadzi do niemożności ustalenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, przechodząc w zakazaną dowolność postępowania. Sąd miał nie tylko prawo ale i obowiązek skontrolować w określonym zakresie działania organu, czego jednak nie uczynił. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poza nieważnością postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, w pozostałych przypadkach dokonywana przez Sąd II instancji kontrola zaskarżonego wyroku dokonywana jest w zakresie wyznaczonym przez zarzuty skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na dwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ramach drugiej z nich autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do powołanej przez Szefa ABW podstawy prawnej rozkazu o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe i marginalnym potraktowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanej przez skarżącego podstawy prawnej, w oparciu o którą powinno nastąpić przeniesienie. Formułując zarzuty procesowe pod adresem zaskarżonego wyroku kasator zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów skargi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedstawionych wyżej zarzutów należy stwierdzić, iż są one nieuzasadnione. Sądy administracyjne z mocy przyznanych im uprawnień sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przenosząc powyższą zasadę na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, czy poddana jego kontroli decyzja Szefa ABW z dnia [...] nie narusza przepisu, w oparciu o który została wydana, tj. art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 3 i art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Ponieważ skarżący nie kwestionował samego przeniesienia na inne stanowisko służbowe, nie zgadzał się natomiast z zastosowaniem w jego sprawie art. 118 ust. 1 zamiast art. 118 ust. 2 ustawy, toteż Sąd I instancji szczególnej kontroli poddał tę kwestię. Zgodnie z zastosowanym przez organ art. 118 ust. 1 ustawy funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. W myśl natomiast art. 118 ust. 2 ustawy Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojego działania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, mogą zezwolić na zachowanie przez funkcjonariusza przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem. Dokonując analizy cytowanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wywiódł, iż przyznanie funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku należy do wyłącznej kompetencji organu administracji i zależy od jego swobodnego uznania. W niniejszej sprawie Szef ABW nie skorzystał z uprawnienia przyznanego mu mocą art. 118 ust. 2 ustawy, a przeniesienie skarżącego na inne stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, nie narusza prawa bowiem skarżący do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego, zachował prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozpoznał sprawę w zakresie w jakim był do tego zobowiązany. Nie było bowiem rzeczą Sądu dociekanie i rozważanie powodów, dla których Szef ABW nie zastosował wobec skarżącego przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, tak jak nie było rzeczą organu wskazywanie w uzasadnieniu rozkazów personalnych motywów takiego stanowiska. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej sprowadza się do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Żaden przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do wyjaśniania przepisów, które nie stanowiły podstawy prawnej decyzji. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące decyzji o charakterze uznaniowym, nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja o takim charakterze. Zastosowanie lub nie do funkcjonariusza przeniesionego na inne stanowisko służbowe art. 118 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW pozostaje w wyłącznej gestii Szefa Agencji. Ingerowanie przez sąd administracyjny w tę materię nie znajduje umocowania w prawie i jako takie jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba wskazać, iż autor skargi kasacyjnej nie podaje w jej uzasadnieniu do jakich zarzutów skargi nie ustosunkował się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni niemożliwym kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Po rozważaniach związanych z zarzutami natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ocenić postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Jak wywiedziono wcześniej wybór przepisu prawa, w oparciu o który zostaje ustalone uposażenie funkcjonariusza przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia należy do organu – Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Sąd administracyjny jest powołany wyłącznie do rozpatrywania kwestii prawnej na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ administracji publicznej. Przepis art. 118 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW nie znajdował zastosowania w sprawie, ponieważ poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja administracyjna (rozkaz personalny) wydana została na podstawie innego przepisu – art. 118 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym Sąd I instancji nie mógł stosować przepisu, którego dotyczy zarzut. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.