II OSK 4/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 371/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (o powierzchni sprzedaży do 600 m², handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi o charakterze administracyjno-biurowym, usługi z zakresu bankowości, ubezpieczeń, turystyki) wraz z wewnętrzną instalacją gazu, na działkach nr [...], położonych w B. przy ul. B., we wznowionym postępowaniu – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Sąd podniósł, że organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w kontekście zwłaszcza możliwości uznania J. S. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., a w konsekwencji zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W opinii Sądu, zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce (odległości, nasłonecznienia) oraz wymagań przeciwpożarowych, nie oznacza, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą nie sprowadza się bowiem tylko do oceny zachowania warunków technicznych. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania, niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych. Sąd uznał, że słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, iż w niniejszym przypadku inwestor przewidział do realizacji budynek usytuowany w odległości 3,8 m od granicy działki nr [...], którego wysokość do kalenicy – na długości 14 m wzdłuż działki nr [...] – wynosi 12 m. Organ I instancji nie uwzględnił przede wszystkim ewentualnej kwestii przesłaniania i wpływu na nasłonecznienie nieruchomości J. S. ze strony projektowanego budynku (§ 13, 57, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w związku z tak określonymi jego gabarytami i stosunkowo niewielką odległością między budynkami. Organ nie może, w ocenie Sądu, z góry założyć, że skoro inwestycja w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 p.b. do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nią poprzez zaciemnienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym. Ponadto Sąd wskazał, że w odległości 3 m od granicy działki nr [...] przewidziano 4 stanowiska parkingowe, a z mapy do celów projektowych wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...] (dom jednorodzinny) usytuowany jest w granicy z działką nr [...]. W odległości 3,8 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidziano do realizacji duży obiekt handlowo-usługowo-mieszkalny. Jak wynika z projektu budowlanego, w przedmiotowym budynku przewidziano, oprócz powierzchni sprzedaży do 600 m², handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi o charakterze administracyjno-biurowym, usługi z zakresu bankowości, ubezpieczeń, turystyki. Także zatem sama funkcja budynku może generować uciążliwość i utrudniać korzystanie sąsiada z jego nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt "1c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy Sąd powinien uchylić decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ten wydał decyzję kasacyjną pomimo braku ku temu podstaw, - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., przez wadliwe przyjęcie, że organ II instancji zasadnie wytknął organowi I instancji dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w zakresie ustalenia kręgu stron we wznowionym postępowaniu, podczas gdy ustalenia organu I instancji w tym zakresie były prawidłowe; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organ II instancji zasadnie uznał, iż nieprzyznanie uczestnikowi przymiotu strony przez organ I instancji było wadliwe, podczas gdy organ I instancji prawidłowo uznał, że uczestnik nie posiada przymiotu strony we wznowionym postępowaniu (a więc w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji norm prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. S., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę wniesioną na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że Starosta B. nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę, czy właścicielowi działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu, przez co organ I instancji naruszył w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach słusznie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji trafnie podkreślił, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze odziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym odziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa, w tym w zakresie nasłonecznienia i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać taka inwestycja, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., ani też przepisów prawa materialnego. Słusznie bowiem zaakceptował stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że organ I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w zakresie ustalenia kręgu stron we wznowionym postępowaniu oraz że Wojewoda nie naruszył wydając zaskarżoną decyzję art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem Starosta B. wadliwie uznał, że właścicielowi działki nr [...] nie przysługuje przymiot strony, to dochodząc do odmiennego wniosku Wojewoda nie mógł decyzji organu I instancji zaakceptować. Nie mógł też jej zmienić, gdyż naruszyłby wówczas zasadę dwuinstancyjności postępowania, co naruszałoby przede wszystkim interes skarżącej kasacyjnie. W rezultacie Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kp.a. oraz prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., gdyż nie było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, a więc podlegała ona oddaleniu. W tej sytuacji wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.