II OSK 1179/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie del. NSA Jacek Hyla NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 445/07 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 445/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zaniechania czynności uzależnionej od wniesienia opłaty za udostępnienie skarżącemu danych osobowych ze zbioru PESEL w zakresie zameldowania M. M.. Zagadnienie ustalania opłaty w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej regulują przepisy Działu IX "Opłaty i koszty postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 261 w § 1 k.p.a. stanowi "jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2). Na postanowienie w sprawie zwrotu podania stronie służy zażalenie (§ 3). Organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności: 1) jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony, 2) jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity, 3) jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą". Opłaty są należnościami za różne czynności urzędowe i ustalane są na podstawie przepisów szczególnych. Organ ma obowiązek pobrać opłaty. Może ją obniżać i zwalniać z niej jedynie, jeżeli wprowadzające ją przepisy szczególne przewidują taką możliwość. Przepisem szczególnym regulującym zagadnienie pobierania opłat za udostępnianie danych osobowych ze zboru PESEL jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Według art. 44h ust. 1 tej ustawy dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się, jeśli są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, następującym podmiotom: organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze, organom Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Wojskowym Służbom Informacyjnym, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, a także organom kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego. Dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione innym państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz podmiotom - w zakresie potrzebnym do realizowania zadań publicznych określonych w przepisach prawa, osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny, jednostkom organizacyjnym - jeżeli po ich wykorzystaniu w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej lub rynku, dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osób, których dane dotyczą, a także innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą (ust. 2). Stosownie do art. 44h ust. 8 tej ustawy udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych następuje dla podmiotów, o których mowa w ust. 1 - nieodpłatnie, natomiast dla podmiotów, o których mowa w ust. 2 - odpłatnie. W świetle powyższego Sąd przyjął za uprawnione stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do zaniechania czynności udostępnienia danych adresowych ze zbioru PESEL, skoro pomimo wezwania pismem z dnia 4 grudnia 2003 r. skarżący nie uiścił opłaty w kwocie 30,40 złotych ustalonej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564). Nie budzi wątpliwości fakt, że interes prawny skarżącego w uzyskaniu danych adresowych M. M. wynikał z zobowiązania Sądu Rejonowego w S. w sprawie sygn. akt I Co 1154/03. Wprawdzie, jak wspomniano powyżej, przepis § 4 art. 261 k.p.a. przewiduje w pkt 1 do 3 przesłanki, z których wynika, iż organ powinien załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności. Jednak, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby za załatwieniem jego podania przemawiały względy społeczne lub ważny jego interes (pkt 1), albo zachodził przypadek czynności, dla której został ustanowiony termin zawity (pkt 2). Trzecia sytuacja z pkt 3 wymienionego przepisu nie ma w ogóle w przypadku skarżącego zastosowania, ponieważ dotyczy osoby zamieszkałej za granicą. Sąd za pozbawione podstaw uznał zarzuty skargi naruszenia przepisów Konstytucji RP, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego nie zaistniały przesłanki z jej art. 8 ust. 2, uprawniające do bezpośredniego jej stosowania, a ponadto podnoszony zarzut naruszenia art. 217 Konstytucji jako odnoszący się do podatków i innych danych publicznych nie mógł być rozważony w tej sprawie, bowiem dotyczył innego rodzaju należności niż podatki czy daniny publiczne. Opłaty za udostępnienie danych ze zbiorów PESEL nie mieszczą się w pojęciach podatków i danin, o których stanowi art. 217 Konstytucji. Zdaniem Sądu chybiony jest też zarzut naruszenia art. 84 oraz art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 84 ustawy zasadniczej, każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym przypadku opłaty, określonych w ustawach. W jego ujęciu obowiązek ponoszenia opłat powinien być nałożony w ustawie. W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie danych ze zbioru PESEL został nałożony przepisami powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunki i sposób ich wnoszenia. Rozporządzenie to powinno określać zróżnicowaną wysokość opłat w zależności od zakresu udostępnianych danych oraz celu i częstotliwości ich udostępniania w taki sposób, aby pokrywały one koszty udostępniania danych. W ocenie Sądu wydane na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. (opublikowane w Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 564) czyni zadość wymogom upoważnienia ustawowego, różnicuje bowiem wysokość opłaty w zależności od zakresu udostępnianych danych, celu, sposobu i częstotliwości ich udostępniania. Z tych też podanych względów Sąd nie znalazł podstaw wystąpienia z odnośnym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem. Zasadne są zarzuty skarżącego co do przewlekłości postępowania w załatwieniu jego podania, niemniej uchybienie przepisom postępowania, określającym terminy załatwiania spraw (art. 35 i art. 36 k.p.a.) nie miały wpływu na wynik sprawy. Zresztą skarżący skorzystał z prawa wniesienia skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które zostały zakończone przez WSA w Warszawie wydaniem w dniu 8 grudnia 2004r. postanowień, przy czym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 308/04 umorzono postępowanie, a w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 309/04 skargę oddalono. Wniosek skarżącego o orzeczenie o obowiązku udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL nie mógł być uwzględniony, gdyż sąd nie jest uprawniony do załatwiania spraw należących do kompetencji organów administracyjnych. Z podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. A. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów prawa materialnego: 1) art. 44h ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o ewidencji) poprzez błędną wykładnię, tj. że z przepisu tego wynika, udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych następuje - w przypadku skarżącego - dopiero po uiszczeniu z góry opłaty, 2) art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną interpretację, iż art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji zawiera szczegółowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia - określającego m.in. dokładną wysokość opłaty za udostępnienie jednostkowych danych zgromadzonych w ww. zbiorach oraz obowiązek dołączenia dowodu dokonania opłaty do wniosku o udostępnienie jednostkowych danych, 3) art. 84 Konstytucji, art. 92 ust. 1 Konstytucji i art. 217 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji, tj. że przepis ten nie dotyczy opłat, które zaliczyć można do danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji czy świadczeń publicznych w rozumieniu art. 84 Konstytucji, 4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że - w odniesieniu do błędnej wykładni - przyjęto, że wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 44h ust. 8 i 10 ustawy o ewidencji, przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia może zobowiązywać skarżącego do uiszczenia z góry opłaty za udostępnienie informacji z ewidencji, a w odniesieniu do niewłaściwego zastosowania - że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaniechał czynności udostępnienia danych w związku z nieuiszczeniem przez skarżącego opłaty w kwocie 30,40 złotych; przy czym błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie pozostaje w związku z art. 84 Konstytucji, art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej wykładni art. 44h ust. 8 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który stanowi, że udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL dla podmiotów, które wykażą w tym interes prawny następuje odpłatnie. Obowiązek uiszczenia opłaty został nałożony ustawą. W art. 44h ust. 10 powołana ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych przyznała Radzie Ministrów delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunki i sposób ich wnoszenia. W udzielanej delegacji ustawowej wskazała ustawa, że rozporządzenie powinno określać zróżnicowaną wysokość opłat w zależności od zakresu udostępniania danych oraz celu i częstotliwości ich udostępniania w taki sposób, aby pokrywały one koszty udostępniania tych danych. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że do wniosku o udostępnienie jednostkowych danych dołącza się dowód dokonania opłaty, o której mowa w § 1. Warunkiem formalnym wniosku o udostępnienie danych jest dołączenie dowodu dokonania wpłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty został określony ustawą. Ustawa określiła szczegółowo zakres upoważnienia (art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Powołane rozporządzenie zostało wydane w granicach przyznanej delegacji, która obejmowała regulację warunków i sposobu wnoszenia opłat. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podstawą do ponoszenia opłat jest ustawa. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą na co Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim dotychczasowym orzecznictwie (zob. w szczególności uzasadnienie wyroku z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU-A 2004, nr 8, poz. 83). Zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym". Takiego zarzutu co do wyznaczenia opłaty z tytułu udostępnienia jednostkowych danych zgromadzonych w zbiorze meldunkowym i zbiorze PESEL postawić nie można. Wskazuje na to wysokość opłaty, do uiszczenia której zobowiązany był skarżący. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.